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试论职业法官思维的构成及特性/王军伟

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 02:56:38  浏览:8228   来源:法律资料网
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试论职业法官思维的构成及特性
Try talking about the composition and characteristic of
professional judge's thinking

● 王军伟


内容提要:现代司法理念对职业法官提出了很高的要求,法官要具有较高的社会威望,其工作成果要有极强的信服力,其办的每一件案件都要求做到公平、公正。这种职业特点要求法官要具有科学的思维方式。但何为法官的科学思维方式?本文作者根据自身的体会以及中国法官队伍的现状,通过对法官思维与法律思维及法律人思维三者含义的界定、法官思维的基本构成、法官思维的主要特性三方面进行一定程度的论述,以展现作者理想中职业法官思维的应然形态,并意图达到为培育现代法官职业思维方式提供某些参考的目的。文章分三部分:一、作者通过对当前我国学术界关于法律思维、法律职业者思维与法官思维有关论述的分析,对认为“法律思维是法律人的思维”以及“法律思维包含法官思维”的观点提出质疑和批判,并进一步提出了作者的观点:即认为应将法律思维理解为“一切涉及法律知识领域的思维”(Thinking about the law),而非特指“法律人的思维”(Thinking of the legal job person);法官思维是指作为法官这一特殊法律职业群体所具有的思维,它与法律思维之间是两个相互独立的、外延交叉的概念,不能相互包含。通过这样对法律思维、法律人思维与法官思维三个定义的界定,为全文的论述作了铺垫。二、提出了“法官思维由法律逻辑方面的思维(即法律思维)、案件事实方面的思维以及法官形象方面的思维构成”的观点,并对三构成分别进行了分析。三、将职业法官思维的特性进行了概括,认为职业法官的思维应具有周密性、确定性、敏捷性、独立性、专业性、程序性六个特性,并分别进行了论述。(正文字数:9200)
关键词:法律思维 法律人思维 法官思维

法官队伍职业化建设,就是让法官成为一个具有特殊而鲜明的专业特征的职业。该职业的一个特殊性表现,就是要求职业者具有较高的社会威望,其工作成果具有极强的信服力。严格而言,作为一名合格的法官,其所办的每一件案件均不能出差错,都必须给民众以一种“公平的”、“正义的”、“应该这样判决”的感觉。否则,法官的威信就很难建立,法院的公信力也就难以提高。然无法否认,法官亦是活生生的人,其所作的每一次裁判都是其思维活动直接作用的结果,或者说,法官的思维对案件的处理结果起着决定性作用。因而,要提高法官的威信,法官思维的科学性就显得非常之重要,对职业法官思维的研究也就非常之有意义。

一、法律思维、法律人思维与法官思维之区别:质疑“法律思维”的一种传统理解

“思维”一词,在英语中为thinking,它来源于拉丁语tongere,是指运用智能寻求问题答案或寻求达到目的的手段的人脑的活动 。
由于思维活动本身所具有的复杂性和高度抽象性,在不同的学科和研究领域,对“思维”这一概念有着不同角度的理解。甚至在同一领域,也常常存在着认识不统一的现象。例如对“法律思维”的认识,当前学术界的观点就很不统一。王泽鉴先生认为,法律思维是指(法律人)“依循法律逻辑,以价值取向的思考、合理的论证,解释适用法律” 。何勤华教授认为法律思维包括两个涵义,一个是站在立法、司法、执法和守法的立场上来思考和评价周边存在的一切人和事;第二个是在说一件事、想一件事或做一件事的时候都没有忘记法律的要素,都会自觉不自觉的和法律相联系 。郑成良教授则认为,法律思维就是在公共决策和私人决策的过程中按照法律的逻辑来观察问题、分析问题、解决问题的思维方式或称思考的方式 。还有学者从思维的主体出发,认为法律思维“是指法律理论、实践工作者,运用法学原理、法律原则和规范对法律事物、现象进行认知、思考、评价和阐述的过程中所呈现的一种特有思维方式” ;“法律思维方式是职业法律群体(法官、检察官、律师)根据法律的品性对人的思维走向进行规范、概括所形成的一种思维定势,是受法律意识和法律技术影响的一种认识社会现象的思维方法。” ;“法律思维是法律人的思维” 等等。
从上述一些观点中,我们不难发现,许多学者将“法律思维”与“法律人思维”等同起来,认为法律思维就是法官、检察官、律师等法律职业者(或称法律人)的思维。笔者以为这是值得商榷的。因本文论述将涉及“法律思维”与“法官思维”两个术语,故需在此先作一翻界定。
任何被当作概念使用的术语,都是人们为方便思想的阐述而创造出来的语言表达工具,因而在使用一个概念术语时,自然应遵循便于表述、符合人类使用习惯的原则。正如著名法学家凯尔森所言:“我们对自己智力工作中想当作工具的那些术语,可以随意界定,唯一的问题是它们是否将符合我们打算达到的理论目的,一个在范围上大体和习惯用法相符合的法律概念,在其他情况相同时,比一个只能适用于很狭窄现象的概念显然要好些” 。将法律思维仅仅界定为法律职业者(法律人)的思维,至少有两方面缺陷:其一,与普通的社会民众对其字面上的理解不符。对于一个未接受过系统法学教育的人而言,似乎更容易将“法律思维”一词理解为涉及法律知识领域的思维(即有关“法律”的思维)(Thinking about the law),而很少会理解为特指法律人的思维(Thinking of the legal job person)。其二,会造成概念资源的浪费。就方便表达的角度而言,“法律思维”与“法律人思维”两个术语不差上下,而用这两个术语去指称同一思想内容(即法律职业者的思维),不仅无实质性意义,而且会染上论述不统一之嫌。更何况当我们要对“一切涉及法律知识领域的思维”用一个简便的术语进行表达时,我们又将很难找到一个比“法律思维”更切当、更直观的字眼。因此,与其将两个概念术语用于表达同一内容造成概念资源的浪费,还不如解放出一个容易使人误解的概念,去表达一个更符合其直观意思的思想内容。即用“法律人思维”去表达法律职业者、法律理论工作者的思维(Thinking of the legal job person),而将“法律思维”定义为“一切涉及法律知识领域的思维”(Thinking about the law),这样不仅容易让人理解并接受,也更符合概念的效用。
从以上理解层面出发,笔者更倾向于将“法律思维”理解为一种运用法律的逻辑,按照法律规定的要求和价值取向来反映、认识、指导、评价事实、行为和现象的人脑抽象活动,他仅仅是指一种思考问题的思想活动过程(或方式),这种思想活动并非法官、检察官、律师等法律职业群体(或称法律人)所专有,而是每一位普通民众都可以享用。例如某人在与他人签订合同时,根据有关法律规定对合同条款进行仔细斟酌,思考哪些条款符合法律规定,哪些不符合法律规定、可能会导致法律上的无效,进而作出了筛选,这里他就运用了法律思维,我们不能因其非法律职业者而否认这一点。而法官、检察官、律师、法学者等法律职业者、法律理论工作者的思维可称之为“法律人思维”(Thinking of the legal job person),法官思维(The judge's thinking)是指“法官”这一特殊法律职业群体(即法律人之一)的思维,是“法律人思维”中的一种,但与“法律思维”之间却无相互包含关系,而是两个相互独立的、外延交叉的概念。本文对于法官思维的论述正是基于这一前提而展开的,这与当前学术界某些认为法律思维是指法官、检察官、律师等法律职业者(法律人)的思维的观点并不一致。

二、法官思维的构成:法律思维、事实思维及职业形象思维

思维作为人类的一种特有本能,是人与生俱来的。法官首先是一个人,所以普通人最基本的思维能力法官同样具备。出于篇幅及文章主题考虑,本文不对法官作为一名普通的社会个体所具有的思维进行论述,而将探讨的重心放在作为一名职业法官所应有的一种更高层次的思维能力上。这种更高层次的思维能力是对法官这一职业群体所独特要求,超越了其作为一个普通人所具有的本能思维能力。
在法治社会,法官是民众心目中正义的化身,是大量纠纷争端的终极裁决者。因此,围绕公正解决社会纠纷的一般程式来研究法官思维,是非常可行的思路。从依法裁判社会纠纷(或称断案)的一般规律来看,法官审判一件案件,至少涉及法律逻辑方面的思维和案件事实方面的思维,而从公正断案的角度考虑,又必然涉及裁判者形象方面的思维,这三者实际上就成了法官思维最重要的构成 。
1、法官的法律思维
法官的法律思维(这里仅指本文前述所界定笔者所理解的“法律思维”),即法官之法律逻辑方面的思维,是指法官在处理案件过程中,通过逻辑推理,正确理解案件所涉及的法律问题和法律规定,切实领会有关法律规定的价值取向、精神实质和立法目的,并在此基础上正确适用法律,处理社会纠纷的能力。用文字表述的法律规定往往是抽象的,特别是有关法律原则、立法精神的规定。不同的人,对同一法律规定会有不同的理解,甚至在适用同一法律条文时,由于思维方式的不同,可能会得出截然相反的结论,这是由于语言文字表达本身所固有的无法克服的缺陷,以及人脑的思维本身所具有的抽象性和复杂性等多种因素综合作用的必然结果。法官是法律职业中最重要的活动主体,是法律得以运转的主要操纵者,在法律适用领域,法官对法律的理解应该具有最权威性。易言之,法官对法律规定的理解应为社会民众(至少是大多数人)所认可和信服,只有这样,法官才能成为最权威的裁判者。而对于法律规定的理解和适用,又必须依靠思维来完成,如何使法律规定从抽象化过渡到具体化,实现个案具体公正的处理,是法官法律思维要完成的任务。
笔者认为,法官在具体办案过程中的法律思维可分两部分:
(1)、对案件涉及之法律规定表层含义进行的思维。首先,法官在接到案件后,要初步明确案件可能涉及哪些法律问题,目前有关这些问题的法律规定(包括诉讼法)现状如何;其次,根据法律规定的内外在要求以及有关权利义务之规定,结合案件具体实际,分析本案已符合哪些法律要件,欠缺哪些法律要件,欠缺的要件对法律适用或依法处理的结果可能造成哪些影响;第三,由于思维本身是一个脑力运动的动态过程,因此,随着诉讼程序的进行、案件事实的不断明确化,法官的个案法律思维也必须要不断有所变化,要与诉讼进程、逐步查清的法律事实形成互动,同时,在诉讼进行过程中,法官还要时刻思考如何确保审判的程序公正,如何更好的贯彻诉讼程序方面的法律规定;最后,在适用法律时,法官还要通过法律思维找出解决有关法律条款相互矛盾的办法,解释适用此条、排弃彼条规定之充分理由,以及可用于准确表达案件事实及裁判结论的文字和语言。
(2)、除上述对法律规定表层含义进行思维外,法官还要具备更深层次的法律思维,即能通过思维从更深的层面去把握法律规定背后的法学原理、法律原则、立法目的以及涉及的本国法律文化等,特别是在法律规定不明确,或尚无相关的法律作出规定的情况下,这一思维更显得重要。从某种程度讲,这一思维也更能体现出法官的价值,因为他要求法官要有深厚的法学理论功底。博登海默在《法理学——法哲学及其方法》一书中例举过“海因斯诉纽约中央铁路公司”一案。 该案中,一个16岁小男孩在河岸一处铁路线上伸出的跳板准备跳水时,被铁路公司所有的电线杆上掉下的高压线电死并被击入河中。在孩子母亲所提出的损害赔偿诉讼中,双方提出了两种相互抵触的比喻。铁路方律师将事故发生时男孩的地位比为非法入侵私有土地者,因而主张该土地所有人对他不承担应有注意的责任。原告律师则争辩说,跳板以上或以下的空间是属于国家的,因而该男孩应被视为类似于公路上的行人。下级法院采纳了被告方提出的那种比喻并驳回了原告方的起诉。然而上级法院则接受了相反的观点,撤消了原判,撰写此判决理由的卡窦佐法官指出,双方各自的比喻类推从逻辑上讲都是可以接受的,但是,正义和理性要求被告承担赔偿的法律责任。这一案件中上级法院的法官就运用了比下级法院法官更深层次的法律思维。在法律规定不明确的情况下,法官根据“正义”与“理性”这些深层次法律理念对案件作出了判决,无疑更令人信服。
2、法官的事实思维
法官事实思维,简单而言,是指法官在审查案件事实方面应具有的基本思维能力。法官断案必须“以事实为依据”,否则就不可能正确处理纠纷,其所作出的裁判结果也不可能有公正性与权威性可言。但是,法官所面临的案件事实都已经“成为过去”,不能再现。这一事实只有亲历者和目击者知晓。而亲历者和目击者作为一个有情感的人,由于受各种利害关系以及自身表达能力等方面的影响,往往不能如实地、客观地陈述已经发生了的事实,甚至出于某种利益考虑,会对这些事实进行违心陈述或故意歪曲。因此,法官如果缺乏缜密的事实思维能力,就容易被歪曲的事实所迷惑,进而作出错误的裁判。可见,事实思维对法官而言同样至关重要。
法官事实思维要完成的任务是:运用基本的因果关系、辨证关系、逻辑推理等哲学方法,以及法官自身的社会经验,对诉讼中双方当事人提供的静态的、凌乱的、孤立的和不完整的证据,按照事物发展一般规律以及基本的逻辑推理规律进行综合裁剪,并根据内心确认为有效的证据,进行头脑思维加工,建构一个“合情合理”的、符合一定逻辑发展轨迹的动态的“电影画面”——法律真实,而且尽最大可能使这一构建出来的法律真实为社会公众所认可和接受。
对于过去发生的事实,任何人都能通过一定的思维活动,形成自己的一个判断,只是由于思维方式的不同,不同的人对同一事实的判断趋近客观真实的程度会存在差异。法官由于职业的特殊性,其对案件事实方面的思维当然要比其他人要求更高。表现在:(1)、法官对事实的判断应该是“最佳”的、最具权威的,能吸收或反驳其他一切人的判断。(2)、他人的判断可能是片面的、或只涉及了一些事实片段,而法官对事实的判断必须是全面的、能形成一个事实体系。例如在一起杀人案件中,有如下一些证据:死者a的尸体、一把沾有a血迹的匕首、犯罪嫌疑人b留下的指纹、目击者的证言。据此不同的人会得出不同的判断,如有人会说a被杀了,有人会说a被人用刀杀了,也有人会说b杀人了,或着b杀了a了,等等。这些判断能反映事实的某个侧面或者一个片段,但对于法官而言,这还远远不够。法官首先要对上述证据材料之真伪及相互联系进行分析、确认,并以这些证据材料为根据,加之必要的假设和推理,形成如下完整的事实体系: b在何年何月何日何时,在何种主观意识指引下,怎样杀害a,并导致a死亡的后果,同时,凭现有证据,合情合理地排除了a自杀或被b以外的人所杀或因其他意外事故死亡的一切可能。这些其实就是靠法官事实思维得到的成果。
当然,我们所处的社会是一个复杂多变的活动体,法官所要处理的社会纠纷带有普遍的复杂性,有些还可能涉及一些技术性问题。法官并非是万能的,有些技术性的问题需要由具有专门知识的人协助解决(如技术鉴定),这不仅需要,而且是必要的,此不属本文论述范围。
3、法官对自身职业形象方面的思维
法律思维与事实思维对于法官办案固然重要,只有通过这两方面思维,法官才能做到查清事实、依法断案。但法官要树立权威,让自己作出的裁判为社会公众所信服,使公众认可法官在依法公正断案,还应具备对自身形象方面的基本思维。
“公正不仅要得到实现,而且还要以让人看得见的方式实现”。让人看得见的方式很多,包括审判公开、程序公正等,而法官形象方面的影响同样不可忽视。恐怕还没有一个职业对于从业者的形象要求象法官职业这样高,因为从一定意义上说,法官就是正义的化身,法官个人的行为不检点或品质恶劣,都会使公众对其实现法律正义的能力产生合理的怀疑。态度冷漠粗暴、轻易表达容易引起他人误解的言语、在审判中对一方当事人表现亲密等,都会影响到公众对法官司法公正的内心感受。
某当事人曾向笔者指称某法官素质很差,当笔者问其何以见得时,其理由很简单,就是因为这名法官曾处理过他起诉的一件案件,还没开庭审理,该法官就对他说这个案子他肯定要输。“还没对事实进行过调查,怎么就这么肯定自己会输呢”,他开始怀疑这名法官是不是与对方当事人有关系,想籍此威慑其撤诉。所以在接到法官的判决书后,他根本未仔细斟酌过判决的理由,就以裁判不公为由向上级法院提出了上诉。虽然二审法院的认定与一审法官原来的认定并无区别,事后他也得知该法官与对方并无任何关系,但在他心目中,已对这名法官留下了“素质很差”的印象。我们且不论这名法官的业务素质如何,其法律思维与对案件事实方面的思维是否合格,但至少从这一事例中可以看出,这名法官对自身形象方面的思维是有欠缺的,而恰恰是这一思维不到位,轻易讲了一句不该讲的话,影响了其在当事人心目中的形象,使自己的裁判不能很好地为当事人所接受。当法官在没作出裁判之前就已给了当事人一种不公正的印象时,如何能够使他们相信裁判的公正呢?所以时刻对自身行为是否有利于保持中立、公正形象进行思维,对法官而言同样至关重要。
法官对自身形象方面进行思维的内容可以非常之广,包括正确理解评价法官形象之标准,理性思考哪些言语、举止、仪表、社交会对法官形象产生影响等。就思维的目的而言,法官要通过对自身形象的思维,正确选择合适的言语、举止、仪表、社交,并通过这些看得见的途径,使自己表现出公正形象。具体而言,在言语举止方面:法官应通过思维,能判断何种言语对自身公正形象会产生影响,如何表达才能使当事人对自己的中立形象不产生合理怀疑,在特定场合对同样的意思应该如何去表达,如何避免自己的某些细微行为给当事人带来不公正的印象等;在仪表方面,法官应当能考虑到怎样的穿戴,保持何种气质、态度,才能使自己表现出平和、冷静、稳重、持中,使当事人对自己更加尊重和信任;在社交方面,法官应善于思考跟何种人交往不会影响法官形象,进出哪些场合不会损害自身法官形象等等。

三、法官思维的应有特性:培育法官思维的一些具体标准

对于法官思维构成的研究,仅仅是使我们在对法官思维进行分析时,将更具科学性和条理性,而对于培育法官思维的最终目的而言,更重要的是要提供法官思维所要达到的具体标准,实际上这一标准就是通过职业法官思维所应有的特性体现出来的。在重视法治的社会,民众对作为社会纠纷终极裁决者的法官往往寄予了很高的期望,法官被看作是维护社会正义的最后一道屏障。为了能明辩错综复杂的社会是非,匡扶社会正义,法官必须要有超越常人的智慧和过人的本领,而这些智慧和本领又必须通过思维来获得,因此,法官的思维应具有不同于常人的特性。笔者认为,职业法官思维的特性至少应包含以下六个方面:
1、周密性。法官的任务是要解决社会中已经发生过了的纠纷(即 “已过去的事”),社会中的纠纷形态各异,案情有殊,其复杂性往往是书本上、理论中难以找到的。法官要查清案件事实,并在浩瀚的、原则性很强的法律规定中寻找到解决纠纷的法律依据,离不开周密的思维。这一特性要求法官在思维过程中要做到全面、严密,不放过任何一个与案情有关的小细节,要穷尽案情发生的一切可能,梳理清所有证据、所有细节之间的矛盾和相互联系,并最终理清案件事实发展的来龙去脉,形成最接近客观真实的法律事实,使依此作出的裁判更具说服力。国外有一个非常著名的案例:法院在一次审理某信号兵失职指控时,由于信号兵坚持说自己在事故发生期间一直挥舞着信号灯(在履行职责),且有证人证明了这一事实。最终法官认定该信号兵未失职,作出无罪判决。退庭后信号兵却承认,尽管自己当时确实一直挥舞着信号灯,但事实上信号灯并没有亮着!而对于这一重要事实,法官在庭审过程中却没有注意,也并未去查明,致使这名失职的信号兵逍遥法外。法官在这一案例中的思维就缺乏周密性,在他看来,只要挥舞着灯,灯就一定亮着,这在常人的思维中也许是很正常的,但对于法官而言,却不应忽略一个尽管可能很少发生的情况,即拿着一盏不亮的灯在挥舞,本案也恰恰是因法官忽略了这一细节,才导致裁判错误。
2、确定性。法官思维的确定性,是指法官在断案过程中,其思维要有追求确定性的倾向,这是实现法律的确定性这一司法功能要求的必然结果。法官拥有着平息纷争、生杀予夺的权力,必须小心翼翼地行使,不能草率而为。诉讼的性质是将社会纠纷尽量按照法律的普遍性和形式性的规则和程序使之转化为明确的权利义务关系来加以调整,而诉讼过程中法官的职责就是在较短的时间内公正地审结案件,使法律调整的动态利益关系及时明确化、公正化、稳定化,决不能在案件事实尚模糊不清、是非混淆的情况下,就草率作出裁判。法官的确定性思维要求法官的判断结论总是非此即彼、黑白分明,无可妥协,只能断然决定,即要么是a,要么非a,而不能是介于这两者之间。即便是调解,也必须在查清事实的基础上,根据双方的意愿进行,并在形成确定的调解方案后,才能结案。否则,不仅不可能做到公正处理纠纷,还可能制造出大量的冤假错案,这对于法律的权威、法官的威信、法治社会的建设都将是非常危险的。可以说,未达到内心确定,法官的思维就不可能结束,案件就谈不上办结。
3、敏捷性。法官思维的敏捷性要求对任何时候出现的新情况、新问题都要灵活、快速的作出思考和反应,这不仅是当前我国法院系统十分重视的审判效率的要求,更是法官职业特点和诉讼性质的需要。诉讼是一个动态的过程,从诉讼开始启动到最终终结(甚至延伸到终结之后),随时随刻都有可能出现新情况、新证据、新问题、新疑点,而这些又可能会对案件的最终处理结果带来影响,甚至起着决定性作用。而且有些情况一旦消失,就不会再次出现,所谓“机不可失、时不再来”。因此,法官必须要具备敏捷的思维能力,要善于捕捉随时可能出现、又随时可能消失的各种对案件审理有影响的新情况、新证据、新问题、新疑点,以及与案情有关的每一个小细节,并及时利用这些细节重新审视、验证案情,使案件裁判出差错的可能性降到最低限度。
4、独立性。法官思维的独立性,是指法官的思维要按照宪法和法律的规定,独立展开,不受任何他人的影响和干扰,包括独立于本法院的院长、庭长、其他法官、上级法院法官,以及其它机关、组织、媒体和个人的影响和干扰,不能人云亦云,要独立思考,并独立地对案件作出裁判。因为相对于亲自参与案件审理全过程的法官而言,其他任何人对案件经过的了解都是片面的,其依片面的了解对案件作出的论断也不可能做到客观、公正。法官如果不具备独立的思维能力,就容易被他人的言论所左右,无法保持中立,这样也就很难做到公正裁判。
5、专业性。司法活动是一种专业化程度极高的专门性活动,法官代表国家依法承担定纷止争、实现社会正义、维护社会秩序的重要职责,必须掌握专门的法律知识和技能。因此,法官不是一种大众化职业,而是一种专业很强的职业,并不是人人都可以担任法官。这正是国外许多法治发达国家强调严格法官遴选程序的原因之所在,也是当前我国推行司法资格考试的一个重要因素。法官在思维活动中,要充分体现出这一特性。不管是复杂的社会问题,还是日常生活中鸡毛小事,法官都能通过专业性思维,用合适的、规范的、专业化的语言文字进行表达,将现实生活抽象为法律上的权利义务关系,用专业的眼光去看待,凭专业的理论去处理。
6、程序性。法官思维的程序性可以表现为两个方面:一方面,由于诉讼是一个严格依法定程序进行的过程,法官的思维也要严格按照这一进程逐步推进,在不同的诉讼阶段,要表现出不同的思维侧重点。如在查明事实阶段,要侧重于事实方面的思维,不能为了适用法律而去查明事实;在事实查明后,为了依法作出裁判,又必须将思维侧重点放在法律思维上,思考如何正确适用法律。另一方面,法官思维要围绕追求程序上的真而展开,将追求如何在程序上表现出法官在依事实、依法律进行公正裁判作为思维的一大重任。程序公正是司法公正的一个重要目标,正如前述,法官处理的案件事实都已成为过去,没有人能让这些已消失的事实原原本本地再现,法官只能根据事实发生时留下的痕迹(证据),经过科学思维,形成一个法律意义上的真实推断,并依法对此进行裁判。尽管这一严格依程序推断出来的真实仍可能与现实中的真相不相吻合,甚至相差甚远,但只有这种方法才能最大可能地接近现实真相,而公众看得见的,据以对法官是否依法查清了事实进行评价的,也仅仅是这一程序意义上的法律真实。拉德布鲁赫曾讲过:“如果将法律理解为社会生活的形式,那么作为‘形式的法律’的程序法,则是这种形式的形式,它如同桅杆顶尖,对船身最轻微的运动也会作出强烈的摆动。” 可见程序对司法活动的重要性。因此,严格依程序查清法律事实是法官在诉讼中的主要任务,也是唯一能完成的任务,法官思维所追求的事实真相也只能是程序意义上的真相。这就要求法官在办案过程中,要紧紧围绕如何在程序上表现出公正进行思维,即法官思维要体现出程序性。
以上是笔者对作为一名职业法官所应具备的一些思维特性进行的简单概括,笔者仅希望能通过本文的论述粗略展现笔者理想中法官思维应然的形态。当然,对于当前我国法官队伍现状而言,有些观点可能还停留在理想化层面,但对于已明确将“依法治国”作为长远的治国方略的国家来说,根据法治社会高标准来逐步培育法官职业思维,进而建立一支高素质的职业法官队伍,这是可行的,也是必要的。
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国家安全监管总局、国家煤矿安监局关于印发煤矿安全生产“十二五”规划的通知

国家安全生产监督管理总局 国家煤矿安全监察局


国家安全监管总局、国家煤矿安监局关于印发煤矿安全生产“十二五”规划的通知

安监总煤装〔2011〕187号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤炭行业管理、煤矿安全监管部门,各省级煤矿安全监察局,司法部直属煤矿管理局,各直属事业单位、社团组织,有关中央企业:
  《煤矿安全生产“十二五”规划》已经国家安全监管总局局长办公会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
                           国家安全监管总局
                            国家煤矿安监局
                          二○一一年十二月五日



煤矿安全生产“十二五”规划

煤矿安全生产事关人民群众的生命财产安全,事关改革发展、和谐稳定大局,是全国安全生产的重中之重。为贯彻落实党中央、国务院关于安全生产的决策部署,根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号,以下简称国务院《通知》)和《国务院办公厅关于印发安全生产“十二五”规划的通知》(国办发〔2011〕47号)要求,制定本规划。
一、现状与形势
(一)“十一五”期间煤矿安全生产取得的主要成就。
党中央、国务院历来高度重视煤矿安全生产工作。“十一五”期间,各级政府、相关部门和煤矿企业认真贯彻党中央、国务院关于加强安全生产工作的重要部署和指示精神,坚持安全发展,坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针,深入开展煤矿瓦斯治理、整顿关闭“两个攻坚战”,持续推进煤矿安全基础管理工作,相继开展了“隐患治理年”、“安全生产年”等活动,大力推进安全生产执法、治理、宣教“三项行动”,切实加强安全生产法制体制机制、保障能力、监管监察队伍“三项建设”,落实企业安全主体责任,强化安全管理和监督,煤矿安全生产水平全面提高。“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局逐步完善,煤矿安全生产法制体制机制日趋健全。 “十一五”规划主要任务全面完成,实现了安全生产状况明显好转的目标,煤矿安全生产成效显著。
安全生产状况明显好转。2010年与2005年相比,煤矿事故死亡人数由5938人减少到2433人,下降59%;重特大事故起数由58起减少到24起,下降58.6%;煤矿百万吨死亡率由2.811下降到0.749,下降73%。
法制体制机制进一步完善。大力推进《安全生产法》配套行政法规和地方性法规建设,出台了刑法修正案(六)和相关的司法解释;制定出台21部部门规章;制定和修订300余项煤矿安全标准和煤炭行业标准。新增设4个省级、7个区域煤矿安全监察机构和111个省级直属安全技术支撑事业单位,充实和加强了监察监管力量。完善了煤矿安全监管监察执法各项制度,建立健全与有关部门的协调联动机制,实施联合执法,煤矿安全生产法制秩序不断改善。
安全生产投入持续加大。认真落实煤矿安全生产费用提取使用办法,不断加大安全费用提取力度,增加煤矿安全生产投入;进一步完善煤层气抽采利用相关经济政策,引导支持企业加强煤层气开发利用;连续投入国债资金150亿元,带动煤矿企业和地方政府投入安全改造资金880亿元,中央财政投入27亿元“以奖代补”资金用于煤矿整顿关闭,治理了一大批事故隐患,进一步完善了煤矿“一通三防”等各大生产系统,推进了煤矿机械化和信息化建设,提升了煤矿安全保障能力。
行政执法不断强化。加大对非法违法生产建设经营行为的打击力度,加强煤矿安全生产行政执法。“十一五”期间,全国煤矿安全生产行政执法累计l7.9万次,查处隐患106.8万条,隐患整改率平均达到96.7%,实施行政处罚9.1万次,经济处罚总额累计达到26.5亿元。按照“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则,严格事故查处和责任追究,切实加大警示教育力度,努力用事故教训推动工作。依法依规查处各类事故9270起,结案率达98%。
瓦斯治理成效显著。深入开展煤矿瓦斯治理攻坚战,出台了一系列瓦斯防治规章和技术标准,大力推进以先抽后采为重点的瓦斯综合治理,推进煤与瓦斯突出矿井“两个四位一体”的综合防突措施,积极开展瓦斯治理示范矿井、示范县(市)工程建设。2010年,煤矿瓦斯抽采量达88亿立方米、利用量达35亿立方米,分别比2005年上升282.6%和250%;瓦斯事故比2005年减少269起、死亡人数减少1548人,事故起数和死亡人数分别下降65%和71.3%。
整顿关闭取得重大进展。大力开展煤矿整顿关闭攻坚战,共关闭不具备安全生产条件的小煤矿9535处、淘汰落后产能近5亿吨,超额完成将小煤矿数量控制在1万处以内的目标。2010年,年产120万吨及以上的大型煤矿产量18.8亿吨,占全国总产量58%;产能30万吨以下的小煤矿产量7亿吨,占全国总产量比重由2005年的45%下降至22%。
安全基础管理不断改善。研究出台加强国有重点煤矿和小煤矿安全基础管理的两个指导意见,推进煤矿安全质量标准化、小煤矿机械化、安全教育培训、职业健康和班组安全建设,广泛开展事故隐患排查治理专项行动。2010年全国采煤机械化程度达到64%,比2005年提高19个百分点;安全高效矿井359处,产量10.2亿吨。全国有6000余处煤矿达到省级以上安全质量标准,累计培训煤矿“三项岗位”人员382.7万人次,全国25万名煤矿班组长已轮训一遍。
安全科技支撑能力明显增强。依托国家基础研究和科技支撑计划,取得煤与瓦斯突出的力学作用机理学说重大突破,开发了一批煤矿安全先进适用技术;开展煤矿安全科技成果推广,淘汰落后设备和工艺59项,完成科技项目3项;总结了14家煤矿企业瓦斯治理技术集成体系,提炼10项煤矿瓦斯治理关键技术;推广了100项瓦斯治理技术成果,实施10项瓦斯治理示范工程,煤矿现代化、信息化水平和科技支撑能力明显提升。
(二)“十二五”时期煤矿安全生产面临的挑战和机遇。
“十二五”时期,是加快转变经济发展方式、创新社会管理、保障和改善民生、实现安全发展的关键时期,也是安全生产状况由明显好转向根本好转目标迈进的攻坚阶段。作为安全生产重中之重的煤矿安全生产工作面临诸多挑战。
市场对煤炭的旺盛需求加大了煤矿安全生产压力。煤炭市场需求预计到2015年将达到40亿吨。目前煤炭价格高位运行,个别地区和煤矿企业不能正确处理安全与生产的关系,不能始终把安全生产摆在第一位,盲目追求产量和经济效益。个别煤矿安全生产责任落实不到位,非法违法生产经营建设、超能力、超强度、超定员生产和违章指挥、违章作业、违反劳动纪律现象仍较为严重。
安全基础仍然薄弱,保障能力低。目前全国煤矿企业平均产能不足30万吨/年,各煤矿企业均不同程度地存在专业技术人员匮乏现象,全国煤矿主体专业技术人才缺口约7万人,其中约96%的煤矿企业机电专业人才不足,88%的煤矿企业采矿专业人才不足。井下一线工人流动性大,安全生产整体素质有待提高。产能30万吨/年以下的煤矿仍有9000余处,大多数生产工艺技术落后,设备陈旧老化,安全管理水平低。煤矿尘肺病等职业危害仍较为严重。目前,全国已列入整合技改的煤矿有5000余处,在建项目7000余个,“十二五”时期煤炭资源整合和兼并重组工作将全面铺开,兼并重组矿井跨行业、跨地区扩张现象多,办矿标准多层次、办矿格局多元化,现场管理相对薄弱,事故易发。
煤矿灾害日趋严重。我国煤矿约91%是井工矿,在世界主要产煤国家中开采条件最复杂。煤矿开采深度平均每年增加20米以上,随着开采深度和开采强度的不断增加,相对瓦斯涌出量平均每年增加1立方米每吨左右,高瓦斯矿井数量每年增加4%,煤与瓦斯突出矿井数量每年增加3%。矿井突出危险性加大,水、火、冲击地压、热害等灾害越来越严重,防灾抗灾难度加大。
同时,煤矿安全生产工作更面临着重要机遇。
加强和创新社会管理为做好煤矿安全工作提供了根本保证。《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》进一步明确提出加强法律法规、政策标准、技术服务、应急处置和救援、社会监督、宣教培训体系建设,落实企业主体责任和地方各级政府监管责任,深化安全生产标准化创建工作和煤矿安全生产专项整治等,对加强和改进新时期安全生产工作指明了方向;国务院《通知》和有关安全生产工作的一系列重大举措是进一步加强煤矿安全生产工作的重要准则和得力抓手;国家“十二五”规划纲要设立了“严格安全生产管理”专节,从落实企业主体责任、政府监管等方面提出了工作重点和奋斗目标。
加快经济发展方式转变为做好煤矿安全工作提供了重要机遇。随着经济发展方式转变步伐的不断加快和煤炭大集团、大基地建设的稳步实施,煤矿企业兼并重组进一步加快,淘汰落后产能进一步推进,煤炭产业结构进一步优化,有助于尽快解决煤炭行业增长方式粗放、技术落后、安全保障能力低等制约煤矿安全生产的深层次和结构性问题,为煤矿安全生产工作提供了重要机遇。
建立健全“六大体系”和全面提升“六个能力”为做好煤矿安全生产工作奠定了坚实基础。建立完善责任落实、基础扎实、投入到位、管理规范的企业安全保障体系,覆盖全面、监管到位、监督有力的政府监管和社会监督体系,与工业化、信息化发展要求相适应的安全科技支撑体系,门类齐全、配套完备、针对性强的安全生产法律法规和政策标准体系,反应迅速、机动灵活、处置高效的应急救援体系,面向基层、贴近实际、载体多样的宣传教育培训体系,着力提高煤矿企业本质安全水平和事故防范、监察执法和群防群治、技术装备安全保障、依法依规安全生产、事故救援和应急处置、从业人员安全素质和社会公众自救互救“六个能力”,有利于加快建设煤矿安全生产长效机制,推动煤矿安全生产状况持续稳定好转。
二、指导思想和规划目标
(一)指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,围绕科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线,牢固树立科学、安全、可持续发展和安全生产工作一切从零开始的理念,坚持以人为本、安全第一、预防为主、综合治理,全面贯彻国务院《通知》精神,严格行政执法,加强责任落实,加强监管监察,加强基础建设,加大安全投入,推进信息化建设,推进科技进步,完善应急救援体系,提高安全保障能力,提升职业安全健康水平,继续降低事故总量和伤亡人数,有效防范和坚决遏制重特大事故,坚决守住安全生产这条红线,为实现煤矿安全生产形势根本好转奠定坚实基础,为推进经济社会全面、协调、可持续发展,保障人民群众生命财产安全,促进社会和谐稳定,实现全面建设小康社会目标,加快改革开放和现代化进程提供重要保障。
(二)基本原则。
标本兼治,重在治本。正确处理安全生产与经济发展、安全生产与速度质量效益的关系,坚持把安全生产放在首要位置,坚持预防为主,深入开展隐患排查治理,建立煤矿安全生产长效机制,从政策、投入、体制、机制等方面解决影响煤矿安全生产的根本性问题,加强瓦斯、水害、火灾等重大灾害的超前预防,落实源头治理措施。
强化执法,落实责任。完善煤矿安全生产法律法规和政策标准体系,加强监管监察,严格执法,认真落实安全监管责任、属地管理责任。坚持关口前移,重心下移,加强基层基础工作,加强安全生产的组织领导和现场管理,严格执行法律法规和规章标准,落实企业主体责任。
严格准入,有序退出。严格煤矿企业安全准入制度,明确矿井规模和抗灾能力标准,提高安全准入门槛。建立煤矿有序退出机制,关闭灾害严重难以治理、生产力落后、资源浪费严重、环境污染严重、不具备安全生产条件的煤矿,明确相关政策及补偿办法。
依靠科技,提升素质。坚持“科技兴安”,充分发挥科技的支撑和引领作用,加快科技研发与成果的推广应用,不断提升煤矿安全保障能力。大力推进煤矿班组安全建设,加强班组安全管理,强化安全技术培训,加强岗位技术练兵,实现岗位达标、专业达标、企业达标,不断提升从业人员的安全作业能力和安全生产意识。
(三)规划目标。
到2015年,煤矿安全生产水平和事故防范能力,监察执法和群防群治能力,技术装备支撑保障能力,依法依规安全生产能力,事故救援和应急处置能力,从业人员安全素质和自救互救能力得到明显提高;事故总量、死亡人数继续下降,重特大事故得到有效遏制,职业危害防治工作得到加强,煤矿安全生产形势持续稳定好转,为实现全国煤矿安全生产状况根本好转打下坚实基础。
煤矿事故死亡人数下降12.5%以上;
较大事故起数下降15%以上;
重大事故起数下降15%以上;
煤矿瓦斯事故起数下降40%以上;
煤矿瓦斯事故死亡人数下降40%以上;
特别重大事故起数下降50%以上;
煤炭百万吨死亡率下降28%以上。
三、主要任务
(一)完善煤矿企业安全生产保障体系,提高煤矿安全水平和事故防范能力。
严格安全生产管理。深入贯彻落实国务院《通知》精神,完善并落实具体实施办法和配套措施,健全安全管理机构,完善安全管理制度,强化落实煤矿企业主要负责人安全生产责任制;严格安全目标考核,实行安全生产“一票否决”制;加强技术基础工作,建立健全以总工程师为首的技术管理体系;落实煤矿领导带班下井、隐患排查治理报告、事故查处挂牌和跟踪督办等制度。
加大安全投入。强化经济政策引导作用,促进煤矿企业加大安全投入,提足用好安全生产费用;继续加大政府在煤矿安全生产方面的投入,落实技术改造和瓦斯综合治理、水害防治、职业危害防治和防灭火等灾害治理资金;加快煤矿井下安全避险“六大系统”建设;依法依规淘汰落后技术装备和工艺,改善安全生产条件,提高煤矿安全保障能力。
提高瓦斯、水害、火灾等重大灾害防治能力。完善灾害监控、预测预警与防治技术体系,加强矿井瓦斯、水害、火灾、冲击地压等事故防控技术措施。继续完善“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”的煤矿瓦斯综合治理工作体系,落实“两个四位一体”综合防突措施,做到先抽后采、抽采达标。制定更优惠的政策、采取更有力的措施、实施更严格的管理,全面推进瓦斯防治和抽采利用工作。严格遵循矿井防治水“预测预报、有疑必探、先探后掘、先治后采”十六字原则,加强水文地质勘探工作,实施整合矿区和受水害威胁生产矿井的水文、工程地质补充勘探,查清影响安全开采的老空区、奥灰水等水文地质情况。加强火区治理,完善防灭火系统,淘汰煤矿非阻燃电缆、皮带等。
严格煤矿安全准入,建立有序退出机制。加强煤矿地质工作,提高地质勘查对安全生产的支撑作用;严格控制新(改、扩)建高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井最低产能和建设规模,高瓦斯矿井设计生产能力限定在30万吨/年至800万吨/年,煤与瓦斯突出矿井设计生产能力限定在45万吨/年至500万吨/年;严格执行建设项目安全核准、安全设施“三同时”制度,规范煤矿安全生产许可证颁发;将技术人员配备列入煤矿安全准入基本条件,提高煤矿建设、生产领域的企业准入标准;坚持调整煤炭产业结构与推进整合关闭相配套,积极推进各产煤地区煤矿企业兼并重组,完善相关扶持政策,建立不具备安全生产条件的小煤矿有序退出机制,淘汰落后产能和不具备安全生产条件的小煤矿,提高煤炭工业产业集中度,构建安全高效的煤炭产业体系。
加强煤矿安全基层基础建设。全面推进煤矿安全质量标准化建设,深化岗位达标、专业达标和企业达标,生产煤矿达到三级以上安全质量标准化水平,国有重点企业和新建煤矿达到一级标准;强化现场安全管理,实行全员、全过程、全方位安全管理,加强煤矿班组安全建设,发挥班组安全生产前沿阵地作用;继续提高矿井安全生产信息化、采掘机械化水平,着力推进小型煤矿机械化进程,全面提高小型煤矿生产力水平,小型煤矿采煤机械化和掘进装载机械化程度到2015年底分别达到55%和80%以上。
提升职业危害防治水平。按照“源头治理、科学防治、严格管理、依法监督”的基本要求,以防治煤矿尘肺病为重点,落实煤矿作业场所职业健康监督检查职责,加强职业危害申报,强化煤矿建设项目职业健康“三同时”审查和监督检查,落实煤矿企业职业危害防治主体责任;加强煤矿职业健康监管监察机构建设,构建职业危害监督检查技术支撑体系;建立作业场所职业危害普查与申报系统和职业健康检测基础数据库,加强职业危害因素监测,实施防治煤矿粉尘、噪声、高温为重点的综合治理工程。
(二)完善煤矿安全监察监管和社会监督体系,提高监察执法和群防群治能力。
完善煤矿安全监察监管体制机制。完善煤矿安全监察监管工作机制,强化地方政府及有关部门的安全监管和属地管理责任;实施与相关部门的协作联动、联合执法,形成齐抓共管的工作合力;进一步优化工作机制,加强煤矿安全监察监管执法,落实“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作制度。
加强基层监察监管队伍建设。充实煤矿安全监察力量,建立完善安全监察监管执法人员培训、执法资格、考核等制度,分级分类建立以岗位职责为基础的能力评价体系;严格新增执法人员专业背景和选拔条件,建立完善安全监察监管实训体系,实施安全监察监管执法人员培训工程,提高各级尤其是一线监察人员执法水平。
创新安全监察监管方式。深化煤矿重大隐患治理逐级挂牌督办、公告、整改评估制度;强化安全生产属地监管,建立煤矿安全风险的分类分级制度和分类分级监察监管体制;探讨煤矿工伤保险费率与安全质量标准化挂钩的工作机制,开展煤矿“安全审计”试点工作;完善非法违法企业 “黑名单”制度,定期公告发生重特大事故、对重大事故隐患整改不力、职业危害严重且治理不力的企业名单;开展煤矿安全文化建设和安全生产诚信建设,推动企业安全生产信息公开,督促煤矿企业履行好安全生产社会责任。
以信息化建设为载体,提高监管效率。推进煤矿安全监察机构工作条件标准化建设,更新煤矿安全监察机构装备;将煤矿安全生产信息化建设纳入国家安全生产信息系统(“金安”)二期工程,建成覆盖煤矿安全监察和安全生产应急管理机构信息共享平台,充分利用煤矿企业安全生产实时监测信息,提升重大事故隐患管理和生产安全事故的预防预警、应急处置能力。
加强社会舆论监督。维护和落实煤矿职工对安全生产的知情权、参与权和监督权,发挥安全群监员和职工对安全生产的监督作用;拓宽和畅通煤矿安全工作社会监督渠道,设立举报信箱,用好“12350”举报投诉电话,鼓励单位和个人举报安全隐患和各种非法违法行为,对有效举报予以奖励。及时公布事故情况和查处结果,接受社会监督。
(三)完善煤矿安全科技支撑体系,提高技术装备的安全保障能力。
加大煤矿安全科技攻关。健全安全科技政策和投入机制,推进以企业为主体、产学研用相结合的技术创新体系;实施“科技兴安”工程,开展瓦斯、水 、火、冲击地压、职业危害防治等煤矿重大灾害防治基础研究和关键技术及重大装备研发,力争在致灾机理和关键技术研究方面取得突破;健全完善矿井重大灾害防治技术集成体系。
推广使用先进适用技术与装备。完善煤矿安全生产科技成果评估、鉴定和推广机制,及时发布先进适用的煤矿安全生产工艺、技术和装备推广目录;加大淘汰落后设备和工艺力度,将不符合安全标准、安全性能低、职业危害严重的落后工艺、技术和装备列入国家产业结构调整目录。
加强安全生产专业技术服务。创新和完善安全生产专业服务机构管理,建立分类监管与技术服务质量综合评估制度;充分发挥安全评价、检测、检验、安全标志、培训、咨询等专业技术服务机构的专业技术支撑作用;发展煤矿安全装备制造业,提升煤矿瓦斯治理等重大事故防治技术与装备和安全避险、安全监控、个人防护等安全设备的技术水平,培育技术能力强的安全装备制造企业。
(四)完善煤矿安全法律法规和政策标准体系,提高依法依规安全生产能力。
完善煤矿安全法律法规和政策标准。进一步加快《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》等法律、行政法规的修订步伐,完成《煤矿安全规程》的全面修订工作;建立法规、规章运行评估机制和定期清理制度,及时修订相关煤炭行业标准和煤矿安全标准,完善煤矿安全法律、法规体系;支持和促进地方立法,健全完善规范完备、门类齐全、针对性强的煤矿安全生产法律法规和政策标准体系。
规范企业生产经营行为。全面推动煤矿企业安全质量标准化工作,建立完善法律法规与标准规划及时获取、识别和落实制度;持续改进安全管理制度和操作规程,强化生产现场管理和生产过程控制,杜绝“三违”、“三超”行为。
提高安全生产执法效能。以非法违法生产经营建设行为、事故多发地区和基建技改、整合重组煤矿为重点,进一步推进“打非治违”专项行动;加强地方各级政府煤矿安全监管工作,完善煤矿安全生产联合执法机制,建立执法信息沟通制度;健全安全生产行政执法责任制度和安全生产“一票否决”制度,严格行政执法责任追究,严格执行重大生产安全事故责任追究制度;强化煤矿事故查处通报、约谈、分析和督导四项制度,用事故教训推动煤矿安全生产工作。
(五)完善煤矿安全生产应急救援体系,提高事故救援和应急处置能力。
加快应急救援队伍建设。依托国有大型煤矿企业和有关单位,首批建设大同、开滦、平顶山、淮南、鹤岗、靖远和芙蓉7个国家矿山应急救援队,并建设14支区域矿山应急救援队;加强应急设备和应急物资的储备,做到储备充足、调动迅速、高效救援;推动煤矿企业专职矿山救护队建设,推进煤矿企业兼职救援队伍建设试点;建立健全矿山应急救援(救护)工作机制,尚未建立专职救援队伍的煤矿企业与有资质的专业救援队伍签订服务协议。
建设完善井下安全避险“六大系统”。健全完善煤矿井下监测监控、人员定位、压风自救、供水施救、通信联络系统,使各系统的功能向为遇险人员提供安全避险和有效救援延伸,并与紧急避险系统实现可靠连接;加快推进井下避难硐室、可移动式救生舱等紧急避险设施建设;全面建成煤矿井下安全避险“六大系统”,提升煤矿事故防范、人员避险和应急救援等安全保障能力。
加强应急救援基础工作。完善煤矿应急预案,强化应急救援实训演练;建立完善煤矿安全生产动态监控及预警预报体系,定期开展安全生产风险分析与评估;推进安全生产应急平台体系建设,实现市、县煤矿安全联网。
(六)完善煤矿安全宣传教育培训体系,提高安全素质和自救互救能力。
提高煤矿从业人员安全素质。深化从业人员安全教育培训制度和安全技术人员继续教育制度,提高培训质量与效果;煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员持证上岗率达到100%;鼓励煤矿企业先招生后招工;充分发挥工程技术人员作用,推进班组长安全建设,加强煤矿一线操作人员安全培训,提高煤矿现场安全技术管理和操作水平。
强化安全专业人才队伍建设。加大煤矿专业人才培养力度,鼓励煤炭高等院校、职业技术学校逐年扩大地质、采矿、机电、通风与安全等相关专业人才的招生培养规模,加快培养煤矿生产建设急需的各类专业人才和生产一线技能型人才;发挥安全生产专家和注册安全工程师作用,完善技术服务机制,提高对煤矿安全生产的技术支撑和智力支持。
加强安全教育培训基础建设。建设完善一批煤矿安全生产警示教育基地;积极开展煤矿安全文化建设示范企业和安全生产诚信企业创建工作;加强安全生产法律法规标准的宣传贯彻,提高广大从业人员和社会公众安全意识。
四、重点工程
(一)瓦斯综合治理工作体系建设工程。
建设煤矿瓦斯防治工作体系示范工程。加强瓦斯综合防治技术研究,实施煤矿企业矿井通风系统改造。重点加强复杂条件下高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井防治瓦斯突出与爆炸的成套技术装备标准研制。提升瓦斯抽采系统的能力,落实先抽后采和“两个四位一体” 综合防突措施。到2015年,所有生产矿井和产煤县(市、区)均达到煤矿瓦斯综合治理工作体系建设基本要求,切实做到“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”。重点地区是山西、河南、贵州、黑龙江、重庆、四川、湖南、辽宁、陕西、安徽、云南等11省(市)。
(二)水灾、火灾和冲击地压等矿井重大灾害治理工程。
加强水害防治基础工作,加大水害综合防治技术研究。查明矿井水文地质条件,特别是华北奥灰水和兼并重组矿井周边老空区范围和积水量,落实“防、堵、排、疏、截”综合治理措施,由专业人员和专职队伍使用专用探放水设备进行井下探放水。实施疏水降压和底板隔水层加固等工程。重点治理河北、河南、山西、山东、四川、湖南、贵州、江西等地区煤矿水害。进一步加大火灾成因机理分析、火灾预防、监测预警和灾害发生后灭火处理与应急救援的技术装备研究力度;有效防范和及时消除煤矿电缆、皮带、电气、可燃材料支护等存在的外因火灾隐患;加强对东北褐煤自燃区、华北烟煤自燃区、西北低变质烟煤自燃区和南方高硫煤自燃区煤炭自燃引起的内因火灾隐患的治理,防止内因火灾发生。加大冲击地压发生机理、预测规律和防治技术研究力度,重点治理河北开滦,黑龙江七台河,吉林辽源,江西萍乡,山东新汶、枣庄,河南义马,四川芙蓉,重庆南桐、松藻等矿区的冲击地压灾害。
(三)煤矿井下安全避险“六大系统”建设工程。
2011年底前所有煤矿全部安装井下人员定位系统;2012年6月底前所有煤(岩)与瓦斯(二氧化碳)突出矿井及中央企业煤矿和国有重点煤矿中的高瓦斯、开采容易自燃煤层的矿井全部建设完成紧急避险系统;2013年6月底前全国所有煤矿全部完成“六大系统”的建设完善工作,并确保其发挥应有作用,切实提高煤矿安全保障水平和应急处置能力。
(四)安全质量标准化达标工程。
深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的煤矿安全质量标准化建设。完善煤矿安全质量标准化标准,加强煤矿安全质量标准化考核,将安全质量标准化作为颁发安全生产许可证的条件之一,逐步形成完善的煤矿安全质量标准化促进机制,进一步推动达标工作。到2015年,全国煤矿一级安全质量标准化达标率10%以上,中央企业煤矿一级安全质量标准化达标率90%以上,国有重点煤矿一级安全质量标准化达标率80%以上。
(五)煤矿机械化改造提升工程。
推进实施煤矿机械化改造工程,进一步提高大中型煤矿机械化水平,努力实现采掘生产的信息化和自动化;逐步提高小型煤矿机械化水平。每年重点扶持100个煤矿进行机械化改造,到2015年底,小型煤矿采煤、掘进装载机械化程度分别达到55%、80%以上,实现全国4000个小型煤矿进行采煤机械化改造,5000个小型煤矿进行掘进装载机械化改造,小型煤矿机械化生产能力提高2亿吨。
(六)安全技术研发与推广工程。
加强深部开采煤岩动力灾害防治、瓦斯灾害防治等基础理论研究和高精度煤矿地质探测等技术研究。重点开展矿井瓦斯、突水、火灾、冲击地压等灾害防控技术装备研究。开发深部矿井热害、瓦斯防治、顶板维护、水灾预防、通讯传感等的关键设备。推广先进适用技术,加快淘汰落后技术、工艺和设备。建立煤矿安全科技示范工程,先期开展矿区灾害预测预报技术、互联网在安全管理上的应用、应急救援及事故处置技术等重点工程。
(七)安全教育培训工程。
加大煤矿一线安全检查员教育培训力度,提高其业务能力和安全检查水平;强化煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员资格培训,持证上岗率达到100%;继续实施“万名班组长安全培训工程”、“万名煤矿总工程师安全培训工程”;建立全国煤矿安全生产教育培训信息管理系统;重点依托中央煤炭企业和国有大型煤炭企业,建设15~20个煤矿安全生产教育培训基地、完善10个警示教育基地;推进全国煤矿安全文化示范企业、煤矿安全区队和煤矿安全班组建设。
(八)职业危害治理工程。
加强煤矿职业危害申报和状况普查,掌握职业危害分布状况、危害程度;建立全国煤矿职业危害数据库和国家级职业危害因素检测分析实验室;以防治煤工尘肺、矽肺为重点,实施粉尘危害综合治理工程,推进煤矿噪声、高温治理工作;加强职业危害防治技术和检测技术的研发与应用,全面推进煤矿职业危害防治工作。建设10个尘肺病治疗康复中心。
(九)应急救援队伍建设工程。
建设国家、区域煤矿安全生产应急管理培训演练基地,全面开展各级应急协调指挥人员及各级煤矿救援队伍指战员的培训与演练。依托国有大型矿山企业和有关单位,加快建设7个国家级矿山应急救援队,14支区域矿山应急救援队和1个实训演练基地,加强110支矿山应急救援队伍建设。在重点地区建设应急救援设备和物资储备库。
五、规划实施与评估
(一)明确规划实施责任。
实施本规划是各产煤地区政府和有关部门的重要责任,各产煤地区政府和有关部门要切实履行职责,制定具体实施方案,逐级分解落实规划的主要任务。加强协调,切实落实煤矿企业的主体责任和政府监管责任,确保规划确定的主要任务如期完成。
(二)强化政策措施保障。
继续强化和完善煤矿安全技改、煤矿瓦斯防治和小煤矿整顿关闭等中央专项资金的使用管理,落实地方和企业配套资金。完善信贷政策,鼓励银行对安全生产基础设施和技术改造项目给予贷款支持。健全完善煤矿企业安全生产费用提取和使用的监督机制,适当扩大安全生产费用制度的适用范围,提高安全生产费用提取下限标准,规范使用方向。实行安全风险抵押金和安全生产责任保险制度,积极稳妥推行煤矿企业风险抵押金与安全生产责任保险制度的衔接。落实煤矿重大隐患和违法行为举报奖励制度。推进煤层气抽采利用税收优惠等相关经济政策的完善与实施,扩大安全生产专用设备所得税优惠目录范围,支持引导煤井下安全避险 “六大系统”建设。
(三)加强规划实施与考核。
各产煤地区政府和有关部门要将本地煤矿安全生产规划纳入“十二五”经济社会发展总体规划及煤炭工业总体布局和规划之中,同步部署、同步推进、同步考核,建立严密有效的制度保障。建立和完善煤矿安全投入保障机制,强化政府投资的引导和带动作用。尽快启动规划重点工程。完善有利于加强煤矿安全生产的绩效考核体系。
(四)建立规划实施评估机制。
建立完善规划实施情况的监测评估制度,强化对规划实施情况的跟踪分析。各级煤矿安全监管监察机构要建立完善控制考核指标体系,加强对规划执行情况的监督检查,及时掌握重点工程项目的实施进展情况。各地区、各相关部门要在2013年底和2015年底分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核。煤矿安全生产规划编制部门对规划实施总体进展情况进行评估,以适当方式向社会公布。经中期评估需要对规划进行调整的,由规划编制部门提出调整方案,报规划发布部门批准。

关于印发《东莞市创业资金小额贷款实施办法》的通知

广东省东莞市人民政府


关于印发《东莞市创业资金小额贷款实施办法》的通知


东府〔2006〕76号

各镇人民政府(区办事处),市府直属各单位:

现将《东莞市创业资金小额贷款实施办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

东莞市人民政府

二○○六年七月三十一日

东莞市创业资金小额贷款实施办法

第一章 总 则

第一条 为促进本市户籍劳动力实施创业计划,解决他们创业资金周转困难的问题,根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》规定及其它有关文件精神,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称创业资金小额贷款(以下简称小额贷款)是指市财政局委托贷款银行运用“创业东莞”专项资金中的专款发放给符合条件的本市户籍劳动力的免息贷款。

第三条 由市财政局、市劳动局、市经贸局、中国人民银行东莞市中心支行和贷款银行等单位组成小额贷款工作协调小组(以下简称协调小组)。协调小组负责小额贷款的组织和协调工作。

第四条 市财政局设立小额贷款资金,专项用于本市户籍人员小额贷款发放以及支付贷款管理手续费用、抵押登记费用。

第五条 协调小组各组成部门应加强对小额贷款资金监督管理,定期或不定期对小额贷款资金的使用情况进行专项检查或抽查,及时发现并解决问题。

第二章 小额贷款的对象和条件

第六条 小额贷款的对象是指通过自谋职业、自主创业实现就业,就其自筹资金不足部分,向贷款银行申请小额贷款,并能提供相应担保的本市户籍劳动力。

第七条 申请小额贷款应当符合以下条件:

(一)具有本市户籍(购房入户的需满五年并且长期在东莞居住),在法定劳动年龄以内、身体健康;

(二)有具体经营项目并经工商管理部门批准领取了营业执照;

(三)贷款资金应用于从事非国家限制发展的农业生产、工业和服务业;

(四)有良好的信誉,诚信,品行良好,无不良记录,并能提供保证担保或房地产抵押担保;

(五)除贷款项目外,目前无从事其他工作或经营活动。本市户籍就业困难人员以及经创业培训合格者优先。

第三章 小额贷款的额度和期限

第八条 贷款额度范围为三至八万元,根据借款人的申请和担保提供情况确定具体贷款数额。

借款人应提供下列任一方式的担保:

(一)提供一个或以上有稳定收入来源的本市户籍人员作为保证人(贷款额度超过四万元的须提供二个保证人);

(二)提供合法有效的房地产抵押物。

第九条 贷款期限一般不超过两年。

在开办项目经营持续、经营状况良好的情况下,贷款到期后,借款人可向市劳动部门提出展期申请。经市劳动、财政部门审核同意后,免息贷款可展期一年。

第四章 小额贷款的申请和审批程序

第十条 需要申请小额贷款的本市户籍人员,按照当事人申请、村(居)委会劳动服务站推荐、劳动分局审查、劳动局以及财政局复核、贷款银行核贷的程序,办理贷款手续。

(一)申请人需提交下列资料并保证其真实性:

1.创业资金小额贷款申请表;

2.申请人身份证和户口本;

3.经工商行政部门批准的营业执照;

4.贷款银行需要的其他相关资料。

上述资料需提供原件,并提供复印件一式五份,村(居)委会劳动服务站、劳动分局、劳动局以及财政局、贷款银行各留存一份。

(二)申请人贷款资格认定程序:

1.申请人向户籍所在村(居)委会劳动服务站提交申请表,村(居)委会劳动服务站加具意见,并附申请资料一并报送所在镇(街)劳动分局审查后,由镇(街)劳动分局报市劳动局。

2.市劳动局对申请人的资格做进一步审查,严格审查申请人的条件以及借款用途,并确认小额贷款的额度、期限和提供的担保方式是否符合规定,对符合贷款条件的,在申请表上加具意见,并送市财政局作进一步复查。市财政局对经市劳动部门审查通过的申请资料作出复查,并将复查通过的申请资料直接送贷款银行;对不符合条件的,将相关申请资料退还市劳动部门,由市劳动部门书面回复申请人并说明理由。

上述单位应当在收到申请资料的五个工作日内完成各自的审查工作。

(三)银行贷款发放程序:贷款银行对市财政局送来的申请资料进行核对,并联系申请人办理相关贷款手续和担保手续。

1.由保证人提供担保的,必须提交保证人有效的身份证明、收入证明(有工作单位的,由单位出具收入证明;有物业租金等其他收入的,由物业或户口所在村(居)委会出具证明)以及详细的联系方式,市财政局抽查复核。

2.以房地产作为抵押物的,当事人在市房地产管理部门办理抵押登记手续后,贷款银行凭市房地产管理部门核发的《房地产他项权证》审核放贷。

第五章 小额贷款的监督管理

第十一条 协调小组每半年召开一次工作会议,主要研究和解决小额贷款中遇到的实际问题,根据实际情况调整小额贷款借款程序和贷款额度,审核不良贷款并提出处理意见。

第十二条 贷款银行应建立规范、高效的贷款评审体系,建立严格的、有效的监督管理和个人信用档案管理制度,完善对借款人的事前审核、事中监督、事后追偿与处置机制。

贷款期间贷款银行应定期(每年不少于2次)与借款人联系,了解其资金使用和经营情况,并提供必要的财务指导。

贷款银行应于每季度终了十五日内将小额贷款有关情况上报协调小组。

借款人将贷款用于不符合贷款目的和用途的,贷款银行应提前收回发放的贷款。

贷款银行应对逾期未偿还或应提前收回的小额贷款项目,依法行使追索权,及时向借款人发出逾期贷款催收通知书,并告知市劳动局和市财政局。

第十三条 村(居)委会劳动服务站负责本辖区内小额贷款的跟踪工作每季度向镇(街)劳动分局汇报借款人经营变动情况,负责协助银行对逾期贷款进行催收。村(居)委会劳动服务站的小额贷款工作纳入年度就业工作考评指标。

第十四条 对贷款银行已履行法定追偿程序仍未能收回的贷款,经协调小组审核交市就业工作委员会审定,报市人民政府审批后予以核销。

第十五条 对借款人恶意逃避贷款债务的,经协调小组确认后,以市就业工作委员会名义在《东莞日报》等媒体上公告借款人及担保人的姓名、身份证号、住址、经营项目的名称等资料。

 

第六章 附 则

第十六条 本办法由市劳动局负责解释。

第十七条 本办法自2006年9月1日起施行。2003年12月31日东莞市人民政府发布的《东莞市下岗失业人员小额担保贷款管理办法》(东府〔2003〕144号)同时废止。