襄樊市基本建设投资管理暂行办法
湖北省襄樊市人民政府
市人民政府关于印发《襄樊市基本建设投资管理暂行办法》的通知
襄政发［2000］37号
二０００年八月一日
各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
现将《襄樊市基本建设投资管理暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行。
襄樊市基本建设投资管理暂行办法
第一章总则
第一条为建立市场经济体制下基本建设投资的规范管理体制，促进基本建设投资 ，深 化投资改革，规范投资行为，调整投资结构，提高投资效益，依照国家、省有关投资管理规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于全市行政区域内社会各类基本建设的投资管 理工作。包括财政预 算内外资金投资、国有及国有控股企业投资、城乡集体单位投资、个体私营企业投资、公司制企业投资、“三资”企业投资以及其它形式的投资。
本办法所称基本建设是指利用财政预算内外基建拨款、自筹自有资金、国内外基本建设 贷款以及其他资金进行的，以扩大生产能力或新增工程效益为主要目的的新建、扩建工程及有关工作（不含对城市供热、供气、供排水和道路、桥涵等市政设施的改造工程）。主 要包括企事业单位扩大再生产、新建城建基础设施、文化、教育、科研、卫生体育设施以及住宅楼、办公楼、宾馆（写字楼）、房地产开发等建设投资。
第三条全市基本建设投资必须引入市场机制，实现社会公共产品生产的 企业化和经营 的市场化，以调动全市各方从事基本建设投资的积极性和创造性，实现投资主体多元化，给社会提供更多的公共产品，改善全市人民的工作、生活环境，完善城市功能，提高城市品位 。
基本建设投资必须遵循国家产业政策，选择投资项目时，既要考虑在短时期内拉动经济 的增长，又要考虑为经济的长远发展打下良好的基础；既要考虑重点行业的增长，又要考虑对整体经济和相关行业的拉动，以促进经济结构的调整，实现经济、社会的可持续发展。
第四条市计划行政主管部门负责全市基本建设投资的审批及有关管理工 作。
各县（市）、区计划行政主管部门按照规定的权限负责各自行政区域内基本建设投资的 审批及有关管理工作。
经委、建设、财政、审计、银行、规划、建管、质监、统计等部门按照各自的职责，紧 密配合，相互协作，共同抓好基本建设投资的管理工作。
第二章基本建设投资的重点
第五条根据国家和省的产业投资政策要点，全市基本建设投资的重点是 ：
（一）农林水利基本建设；
（二）水电及城乡电网建设与改造；
（三）交通和通讯设施建设；
（四）新建城市道路、供水、园林绿化和环境保护等城市基础设施建设；
（五）高科技和高新技术产业化项目建设；
（六）信息、旅游、咨询业、经济适用住房等第三产业建设。
第六条根据国家有关规定，下列基本建设投资项目要严格控制或禁止兴 建：
（一）严格控制新建和装修办公楼、综合楼和高档豪华写字楼、别墅。党政机关因工作 ，确需新建（改、扩建）办公楼的，严格按《国家计委关于印发党政机关办公用房建设标准的通知》（国计投资［1999］2250号）执行；
（二）禁止新建纺织、建材、冶金等行业的生产工艺落后、低水平的重复建设项 目和小 玻璃厂、小造纸厂、小水泥厂、小火电厂、小炼钢厂、小炼油厂等高能耗、高污染的项目。
第三章基本建设投资的审批程序
第七条凡投资额在50万元以上（含50万元，下同）的基本建设投资项目 都必须按照《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发［1999］16号）的规定，履 行基本建设投资审批程序。具体如下：
（一）对由个体、私营企业以及利用市外（含国外）资金投资的，符合国家、省、市基 本建设投资重点的投资项目，由投资建设单位预先将基本建设审批程序所需的项目建议书、可行性研究报告、咨询评估报告、初步设计文件、开工报告等材料准备后，一次性报计划行 政主管部门审查核准。计划行政部门经审查确属国家、省、市投资重点的，必须在3日内完成批准手续和发证工作；需省及省以上计划行政部门审批的，计划 行政部门应派员帮助办理上级部门的审批手续；
（二）对由财政性资金投资建设、投资额在500万元以下的各类城建基本建设工程，由 县级以上建设行政部门按基本建设程序所需的项目建设书、可行性研究报告、咨询评估报告、初步设计文件、开工报告等预先编制好各类文件，报县级以上人民政府批准后，到同级计 划行政主管部门办理投资许可证；投资额在500万元以上（含500万元，下同）的各类城建基本建设工程，由县级以上政府(含县级，下同)的计划、建设、财政主管部门先期进行项目建 议书、可行性研究报告 、咨询评估报告、初步设计文件、开工报告等文件的编制工作，然后一并提交县级以上人民政府批准后，到同级计划行政主管部门办理投资许可证；
（三）除本条（一）、（二）款之外，总投资在1000万元以上（含1000万元，下同）的 生产性基本建设项目、总投资在500万元以上的非生产性基本建设项目，必须执行下列建设程序：
1、提出项目建议书；
2、项目建议书经咨询评估和批准立项，进行可行性研究；
3、可行性研究报告经咨询评估和批准，根据中长期计划的要求委托设计，编制初步设 计文件；
4、初步设计文件经批准后，申请开工报告并列入年度计划，进行建设准备；
5、开工报告经批准后颁发投资许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证， 进行工程施工和生产准备；
6、项目竣工，进行验收，通过验收报告。
项目建议书、可行性研究报告、初步设计编制的具体内容和深度执行国家现行规定。
（四）除本条（一）、（二）款之外，总投资在1000万元以下的生产性项目，总投资在 500万元以下的非生产性建设项目执行以下建设程序：
1、建设单位提出申请，开户银行出具资金证明，工程咨询公司对项目进行项目评估， 计划部门经审查后下达立项计划。由财政投资或国有及国有控股企业投资的还需由主管部门签署意见，财政部门提出对财政投资的资金部分实行专户管理的方案；
2、建设单位按照立项计划下达的规模和内容，在半年内做好征地（或土地出让）、规 划、设计、建设场地“三通一平”等前期准备工作后，到计划行政主管部门办理正式开工计划、核发投资许可证；
（五）由财政投资或国有及国有控股企业投资的基本建设项目在开工前，须先经审计机 关实施开工前审计，并履行项目开工前审计手续后，方可向有权审批机关报批，未经开工前审计的项目，计划行政主管部门不得下达正式建设计划和办理投资许可证。
第八条对各县（市）、区基本建设项目，凡符合国家产业政策和行业发 展规划，资金 、能源及原材料能自求平衡的，其中：加工业总投资在1000万元以下，能源、原材料工业总投资在3000万元以下，利用外资（合资、合作、独资）在500万元以下的生产性项目和国家 非限制的项目，其项目建议书、可行性研究报告、初步设计，由各县(市)、区计委审批，50 0万元以上的，由市计委审批或报上级计委审批。
第九条全市行政区域范围内的国家、省属基本建设投资项目，应持主管 部门的计划文 件到市计委登记备案；市辖城区范围内的市直机关、企事业单位投资项目由市计委直接审批。
第十条各县（市）、区需争取国家、省建设资金的项目由各县（市）、 区计委报市计委审查后，由市计委报送省计委审批。
第十一条外地及市属房地产开发公司在市区范围内开发的房地产项目由 市计 划行政主管部门审批，区属房地产开发公司开发的房地产项目由区计划行政主管部门审批。
第十二条投资额在50万元以下的基本建设项目由建设单位报县级以上计 划主管部门备案后，自行组织实施。由财政或国有及国有控股企业投资的还需由县级以上政府或上级主管部门批准。
第四章基本建设工程管理
第十三条坚持项目决策咨询评估制度。按照建设项目“先评估，后决策 ”的原则，基 本建设项目在可行性研究阶段，须由有相应资质的工程咨询机构和专家进行评估论证，否则计划行政主管部门不予审批。咨询机构和专家要对出具的评估论证意见承担责任。对评估论 证意见严重失实的，要依法降低资质等级，直至吊销营业执照，有关当事人也要依法承担相应责任。
第十四条依照国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（ 国计建设［1996］673号文）和《襄樊市社会公共产品生产试行企业化管理的意见》（襄办发［1999］53号） 的有关要求，基本建设投资实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建 设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。基建项目立项（即项目建议书被批准）后，项目单位要及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作； 项目单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。
按上述规定应实行项目人责任制而没有实行的建设项目，计划行政主管部门不予批准开 工。
第十五条根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知 》（国发［1996］ 35号）规定，各种经营性基本建设项目要建立资本金制度。投资项目资本金占投资的比例，按国发［1996］35号文执行。经国家、省和市政府批准，对重点建设项目中个别情况特殊的 项 目可适当降低资本金比例；实行资本金制度的投资项目，在可行性研究报告中要就资本金筹措情况作出详细说明，上报可行性报告时须附有各出资方承诺出资的文件及其他有关材料； 凡资本金不落实的投资项目，一律不得开工建设，不得发给投资许可证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证。
第十六条建设项目的勘察设计、施工、监理和主要设备、材料采购，都 要依照《中华 人民共和国招标投标法》实行招投标。严禁任何单位和个人以任何名义、任何形式干预正当的招标投标活动。对违反规定干预招标投标活动的单位和个人，不论有无谋取私利行为，都 要予以处理，情节严重的追究其法律责任。
第十七条建设项目应按国务院《建设工程质量管理条例》和其他有关规 定实施监理。 监理单位的选定通过招标投标公开进行。监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场。监理工程师应当按照工程监理规范要求，采取旁站、巡视和平行 检验等形式，对建设工程实施监理。未经监理工程师签字，建筑材料、建筑物配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字， 不拨付工程款，不进行竣工验收。对于违法实施监理的单位和人员，由县级以上建设行政主管部门按照《建设工程质量管理条例》的有关规定依法予以处罚。
第十八条建设工程的勘察设计、施工、设备材料采购和工程监理都要依 法订合同。各 类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。
第十九条实行建设项目工程质量领导责任制。
（一）建立项目工程质量行政领导人责任制。对项目建设实行行业主管部门、主管地区 行政领导责任人制度。如发生重大工程质量事故，除追究当事单位和当事人的直接责任外，还要追究相关行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理等方面 失察的领导责任；
（二）建立参建单位工程质量领导人责任制。勘察设计、施工、监理等单位的法定代表 人，要按各自职责对所建项目的工程质量负领导责任。因参建单位工作失误导致重大工程质量事故的，除追究直接责任人的责任外，还要追究参建单位法定代表人的领导责任；
（三）建立工程质量终身责任制。项目工程质量的行政领导责任人，项目法定代表人， 勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自的职责对其经手的工程质量负终身责任。如发生重大工程质量事故，不管调到哪里工作，担任什么职务，都要追究相应的行政和 法律责任。
第二十条加强对基本建设工程质量的社会监督。建设项目的施工现场， 要将项目法人 、勘察设计、施工、管理等单位的名称和责任人挂牌公示。工程竣工之后，要设立永久性质量责任标志，标明建设责任单位、责任人、投资额及相关的技术质量指标，以明确责任，有 利监督。
第二十一条实行投资许可证制度。凡在襄樊行政区域内（包括中央、省 属单位），总投 资在50万元以上（含50万元，不包括单纯设备购置）的各种基本建设投资项目，都要办理投资许可证。投资许可证一次发给，多年使用，直至工程竣工，但每年要到原发证部门办理年 检手续。全市投资许可证由市计委统一管理，市计委可根据具体情况委托各县（市）区计委代发，其它单位无权发放。不办理投资许可证的项目，计划部门将取消建设计划，规划、建 管部门不得办理规划许可证和施工许可证。
第二十二条凡国家、省、市下达的重点建设、农林水利和城市基础设施 项目等各类专 项建设资金（包括国债资金），必须做到专款专用，财政部门根据项目计划和工程进度拨付建设资金。建设单位要严格按财政部门关于专项资金的财务管理办法，设立专帐专人管理， 并建立财务监督机制，严禁挤占、挪用、截留建设资金。
第二十三条依据《中华人民共和国审计法》和《建设项目审计处理暂行 规定》（审投 发［1996］105号），审计部门要加强对基本建设投资项目的审计监督管理。竣工项目，必须 经审计机构进行工程竣工决算审计后，方能办理竣工手续。对市重点建设项目（包括中央、 省属在樊单位在市计委报批投资计划，占用地方投资指标的项目）和使用国家、省、市财政专项基金（含国债）的农林水利、城市基础设施等项目要进行专项审计和跟踪审计。对审计 中发现的问题要依照有关法律、法规严肃处理。
第二十四条凡新开工项目，按属地管理原则，均须到统计部门办理统 计登记手续，并建立统计报告制度，项目竣工后办理竣工登记手续。
第二十五条项目建成后，建设单位要及时申请质监、环保、消防、审计 等有关部门按 规定进行单项验收，然后向计划行政主管部门申请建设项目竣工验收。其中，房地产开发项目的竣工验收按照《城市房地产开发经营管理条例》的规定，由县级以上建设行政主管部门 负责。项目未经竣工验收不得投入使用，不得办理固定资产划转手续。
第二十六条所有建设项目都要按照《中华人民共和国档案法》的有关规 定，建立健全 项目档案。从项目建设到工程竣工验收各环节的文件资料，都要严格按照规定收集、整理、归档，并在工程竣工验收后6个月内报送县级以上城市建设档案管理机构。
第五章附则
第二十七条凡未经县级以上计划行政主管部门审批的基本建设投资项目 一律为计划外 项目。对于计划外项目，县级以上建委、规划、土地、财政、银行、房管、建管、审计、统计等有关职能部门不得为其办理相关手续。
第二十八条计划、建设、财政、审计、监察、建管、质监等部门应经常 对建设项目进 行检查、监督。对计划外项目或擅自改变建设用途、提高建设标准、超规模、超投资的项目，除勒令其补办相关手续外，应依法给予处罚，并由有关部门应追究项目法人及其他相关人 员的行政责任；对造成严重经济损失和质量事故触犯刑律的，由司法部门依法追究其刑事责任。
第二十九条依照国家规定，基本建设投资建设项目的审计罚没款由同级 财政专户管理 ，主要用于地方基础性重点建设。使用时，由县级以上计划主管部门根据国民经济和社会发展提出使用计划，同级财政部门审核，报县级以上政府审批。
第三十条各行政执法部门在对当事人进行处罚时，必须严格遵循法定 程序，凡未履行法定程序的，行政处罚无效。
当事人对行政处罚不服的，可在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，期满既不申请复 议或诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚的行政机关申请人民法院强制执行。
第三十一条本办法由市计委负责解释。
第三十二条本办法自印发之日起实施。
农村土地纠纷案件成因探析
——兼议土地承包法立法缺陷
杜海军
【内容提要】近年来，东营市尤其是垦利县土地纠纷案件大量增加，影响了社会稳定。法院对该纠纷的处理成了防止纠纷扩大和激化的一道屏风。本文作者寻根溯源，试图找到纠纷的症结所在，提出处理该纠纷的见解。
【关键词】土地纠纷 特点 成因
我国是农业大国，人口中的80%是农民，农民世代耕作，辛勤劳动，为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。近年来，党中央尤其重视农民问题，强调确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展，土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形式下地位显的尤为重要。2002年8月29日，我国颁布《中华人民共和国农村土地承包法》，该法于2003年3月1日起施行。这是在新形式下颁布的一个非常重要的法律，它细化了土地发包程序，赋予了每个村集体成员公平的承包权，巩固了家庭承包制度，完善了违反土地承包经营权的民事责任的承包，对促进农村土地的合法、高效流转起到了非常重要的作用。但是，随着农村经济的发展，土地问题却日益突出，特别是生产力发展相对滞后的地区，农民对土地寄于的期望很高，土地问题则更加突出。笔者对2004年垦利县土地纠纷案件进行调查后发现，2004年垦利县法院共审理土地纠纷案件86件，其中判决37件，调解18件，撤诉28件，移送1件、驳回起诉2件。其中村民联名要求确认合同无效的案件6件，解除合同的4件。这与2003年的土地纠纷案件共20件相比，土地纠纷案件上升了4倍多，村民联名起诉案件则是以前没有过的。作为一名法官，我参与审理了其中大部分案件，对这些案件的成因既有现实的感官感触，又有理性的思考，现对土地纠纷案件的特点及原因作探析如下。
一、土地纠纷案件主要特点
（一）土地发包程序不合法，违反民主议定原则。
在审理的这些案件中，笔者发现，案件所涉土地没有一个是严格按《中华人民共和国农村土地承包法》第二节所规定的土地承包的原则和程序办事的。这些合同，大多为村民委员会或者村民小组与承包户签订，但合同没有根据该节第18条第（3）项规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意。这些土地承包合同严格来讲都是违法的，是不合乎法律规定的。
（二）土地纠纷案件涉及人员多，群体化明显，不加以控制矛盾容易激化。
土地纠纷案件，大多涉及人员较多，并且为大多数村民所关心，一旦处理不慎会造成村民上访。2004年8月份，垦利县垦利镇民丰村近200户村民联名起诉该村第五生产小组，要求确认该小组与他人所签订的土地承包合同无效。在案件审理过程中，这200户村民多次到垦利镇人民政府和垦利县人民政府上访，并一度局面难以控制。2004年9月份，垦利县黄河口镇十三村的100多户村民起诉该村第一村民小组，要求确认该小组与他人签订的土地承包合同无效，该小组村民亦集体到垦利县人民政府和东营市人民政府上访。
（三）土地利益争执激烈，矛盾具隐蔽性和突发性。
土地纠纷案件，利益争执的激烈是其他案件无法比拟的。垦利县垦利镇民丰村200户村民联名上告案，全体村民都来到法庭参加庭审，致使法庭内拥挤不堪，庭审时，原、被告均有过激言词，特别是原告村民依仗人多势众，有些人甚至出言不逊，双方以致发生口角，幸好在法庭的有效控制下得到了平息。土地纠纷案件还有隐蔽性的特点，这些矛盾大多为村民内部矛盾亦或村民与村集体的矛盾，这些矛盾因双方都碍于情面不点破而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，最终对利益的追求会突破人的情面而突然爆发，土地纠纷的这种隐蔽性和突发性特点较之其他的矛盾，具有更难处理的一面。
（四）土地纠纷所涉土地往往四至不明确。
通过对土地纠纷案件的庭审分析及对其他的一些土地承包合同的侧面考察，很多土地承包合同均没有承包土地的明确的四至，当事人也很难准确说出土地的四至。
（五）土地纠纷案件季节性、时间性强。
土地纠纷案件有较强的季节性，这受到自然规律的影响。这类案件一般集中在春播或者秋种时。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷案件多发时间。鉴于土地纠纷案件的季节性特点，法院处理这类案件则具有较强的时间性，一般都尽量在农作物播种前做出处理，从而维护农民合法的土地承包经营权。以防止矛盾的激化或损失的进一步扩大。
二、土地纠纷案件成因探析
近年来，土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景，探究其原因，笔者认为主要有以下几点：
（一）社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的根本原因。
近年来，我国对农业和农民问题重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。2004年中央一号文 着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为抓手，启动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年中央一号文则立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。二个中央一号文，看似偶然，实则蕴含着中央对农业前所未有的支持和期待。正是在这种大环境下，我国的农业这二年也得到了很大发展，土地效益增加明显。以垦利县为例，垦利县亩产棉花约300公斤。2002年，棉花每公斤价格约为4元左右，每亩土地毛收入约1200元。2003年，棉花价格一度飙升到每公斤8元左右，亩产值则达到了2400元。可以说，利润成倍增加。正是在这种形势下，土地的收益所带来的诱惑是巨大的，农民对土地的渴求也达到了新中国成立以来又一个新的高潮，许多在城镇打工的村民也开始走回家门承包土地，以求好的收入。原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁，农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷案件增多的根本原因。
垦利盐碱地较多，原先人们对这类土地期望值不高，有许多被弃耕。有些辛勤的农户就在这些无人耕种的盐碱地上耕耘，使土地得到了改良。现在随着土地效益的增加，村集体意识到土地的重要性，在多数村民的强烈呼吁下，开始要求收回这类土地。如垦利县黄河口镇东增林村诉王会美收回土地案，王会美于80年代初开始耕种该村一弃耕地，2004年，该村村民看到土地收益较好，就开始要求村委收回土地，村委遂诉至法院。
（二）农民法制意识的增强，与村领导班子法制观念相对滞后，不依法进行土地发包之间的矛盾是土地纠纷案件增多的又一重要因素。
随着我国综合实力的不断加强，我国正日益建设成为更文明、法冶的社会。在社会发展中，农民面对日益开放文明的社会，面对纷繁复杂的各类案例，面对新闻媒体的法制宣传教育，潜移默化中他们法制意识得到了不断强化，依法保护自己的合法权益已成为他们的首选。当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、躲避、忍让，而是大胆地用法律来维护自己的合法权益。相对而言，农村集体组织的领导成员，则未能顺应时代潮流。他们大多用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能将自己的思想提高到一个新的高度观察分析问题，更不能适应形势发展，学法用法，不能用法律规范自己的行为。面对新情况、新问题，他们不及时更新自己的观念，仍用老经验来办事。同样的情况及问题，随着农民法制意识的增强，再用老一套办法来行事是不能取得好效果的。透过农村土地纠纷案件分析，正是由于村领导未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和作风，未按土地承包法规定的程序来进行土地发包，并且还存在任意侵犯农民土地承包经营权的行为，导致土地纠纷的发生。如垦利县黄河口镇西增林村诉吴宗河案，垦利县职教中心诉李四杰案。两案均为双方合同到期前发包方为谋取更大利益而要求将土地收回，侵犯了承包户的经营权。
（三）政府对农村土地承包指导监督不力，政府不依法给承包户发放土地承包经营权证也是纠纷产生的重要原因。
乡（镇）人民政府对农村工作起着重要的监督和指导作用，但是，近年来，随着村两委直选的展开，乡（镇）人民政府的监督指导能力弱化，不能及时对村委的工作进行监督指导。《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可以看出，乡（镇）人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包是有批准权的，通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。同时，对于农村承包户依法承包土地的，《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》都规定县级以上地方人民政府应当向承包户发放土地承包经营权证，该证是确定承包户享有土地承包经营权的法律凭证。但是，通过所审理的土地纠纷案件可以看到，土地向外发包经乡（镇）人民政府批准的几乎占不到三分之一。很多承包户根本没有土地承包经营权证。这种情况下，有可能造成土地权属模糊，产生不必要的纠纷。
（四）垦利土地状况特点及合同的不规范性也会导致土地纠纷的产生。
垦利县位于黄河入海口，这里土地辽阔，盐碱地丰富，每年新增滩地较多。作为一个人口少面积大的县，人均占有土地面积较大，且其中荒碱地较多。这导致许多情况下，发包方发包土地实行指定地片法，即给这块地起一个简单的地名，如“村南坝东地”、“河滩地”等，然后把承包户叫到该地指认一下，或者干脆问承包方知道不知道该地块，知道的话就直接签订合同。这些合同中，根本没有详尽的四至，更没有确切的亩数。合同书中的亩数仅为双方估算数。这类合同很不规范，导致这类案件开庭时，很多情况下双方对土地的实际亩数均不能准确的说出，四至也仅能说出大体方位，致使许多情况下与邻地承包户或者合同双方产生纠纷。譬如垦利县河口镇辛庄场村诉张其增农业承包合同纠纷一案，该村就不能指出其准确的地界，致使案件难以查明。又譬如张宝力诉垦利县永安镇六村董胜利等16人侵权纠纷案。该土地由张宝力承包，这16户村民也有该村书记和委员署名的同意他们继续耕种的书面承诺，但该书面承诺内容不详。该承诺在张宝力所定合同之前，并且16户村民已开始耕种，法院认定了该书面承诺的合同效力。像这类合同不规范的案件也并不少见，
（五）《农村土地承包法》的立法缺陷导致法院对土地纠纷处理面临尴尬。
农村土地承包法是我国制定的一部重要法律，实践证明，它对维护农民利益，保持农村社会的长治久安起着重要作用。但是，它也存在一些缺陷。笔者认为主要有以下几点：
1、土地承包以户为单位，土地承包30年不变容易引发新的矛盾。
土地承包规定30年不变，目的在于维护农村的稳定。土地以农户为单位进行承包则是为了巩固家庭承包经营为基础的，统分结合的双层经营体制。但分析该规定，存在一定的问题。农村以户为单位进行承包经营，30年不变，假设土地承包经营后第二年又增添了人口，以新生儿为例。按照增人不增地减人不减地的总原则，该新生儿将在29年内得不到土地（虽然该法规定用机动地等调整给新增人口，但该法又规定，机动地不足5%的不现再增加机动地。村委留机动地的很少）。在其结婚生育以前，他与其父母一块居住生活，可能感受不到没有土地带来的压力。但他成人后，假设他23周岁结婚，对象也是23周岁，与他同种情况。婚后又生育一子。他们这又是典型的一个农户，但他们在以后的六年中仍不可能得到土地。但《农村土地承包经营法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”这种情况下，新的农户就可能面临吃不上饭的境地，他们会要求行使承包权，产生纠纷。
2、村民起诉要求村委分配土地案，因法院对这类案件性质认识处理不一，影响到了案件的及时审理。
现在有许多村民起诉要求村委分配责任田，原先这类案件一般由行政庭作为行政案件进行审理。《农村土地承包法》实施后，对此类案件的审理产生了争议，行政庭以该法第53条的规定为由认为这类案件应由民庭进行审理。该条规定为：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”而民庭则依然认为，村委会分配责任田的行为是行使公权力，这类案件仍属行政案件，应由行政庭进行审理。所以村民起诉后被法院内部推来推去，不能及时依法做出处理，致使矛盾不能及时解决，又引发新的矛盾。
三、对策
面对如此多的土地纠纷案件，面对土地纠纷的上升态势，如何妥善处理这类案件，是摆在我们面前的一个重大课题，笔者建议采取以下对策：
（一）加强法制宣传教育，特别是对村两委成员的法制宣传教育。
通过法制宣传教育，旨在提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》第19条规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性行为，将纠纷消灭在萌芽之中。
（二）政府进行土地详查，明确土地权属并加强对村委土地工作的管理。
政府应加强对村委工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民承包经营权的落实。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。为了进一步搞好土地工作，政府部门应该依法进行土地详查，在以前详查的基础之上，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增地及权属不明地的权属，并及时发放权利证书。通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。基层乡（镇）人民政府还要在土地纠纷中积极发挥作用。《农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营权发生纠纷，可以请求乡（镇）人民政府调解解决。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的产因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。
（三）法院内部对土地纠纷案件进行妥善分工，及时审理，防止矛盾激化。
因各地法院对村民要求分配责任田处理不同，最高人民法院应该尽快出台司法解释解决这个问题。在未出台解释之前，笔者认为，土地纠纷案件要分情况由不同庭室进行处理。村民要求分配责任田案，应由行政庭进行审理。理由是：我国《农村土地承包法》第53条虽然规定了侵犯土地承包经营权应该承担民事责任。但该法第22条规定，承包方自承包合同生产时取得土地承包经营权。在此之前，村民的权利为有权依法承包农村土地。通过这两条分析得出，仅以第53条的规定就认定此类案件由民庭受理显然理由不充分。笔者认为，村民有两种权利，在签订土地承包合同，土地承包合同生效之前，是承包权，而签订合同并生效以后，是承包经营权，这是两种不同性质的权利。承包经营权受到损害承担民事责任有法律根据，侵犯承包权承担民事责任则无法律依据。此类案件村委会行使的权利属公权力范畴，应该由行政庭进行依法处理。其他的土地纠纷案件，大多都是侵犯承包方承包经营权的行为，根据土地承包法的规定应由民庭进行审理。对这类案件宜及时进行审理，进行合法分工也正是为了防止内部相互推托，延误案件的处理，造成矛盾进一步扩大。
（四）丰富纠纷解决机制。
根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。其中，调解作为其中的一个方式，应该大力加强和进一步丰富。调解可分为当事人双方自行和解、第三人或者村委会主持调解、基层乡（镇）人民政府主持调解。在此应该特别指出的是，调解还应贯穿于仲裁和诉讼之中。不管是农村土地承包仲裁机构还是法院，在处理这类案件是应当多做调解工作，切勿轻率处理。调解时，可找一些德高望众的第三者帮助调解，也可以让村委领导或者基层乡（镇）人民政府信访部门或者司法所出面协调。总之，不管什么方法，就是让土地纠纷大事化小、小事化了，调解解决矛盾，防止矛盾升级。
