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　　【摘要】2010 年10 月,最高人民检察院发布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》),标志着人民监督员制度在历经七年的试点运行后实现了全面推行,也标志着人民监督员制度的宏观架构和微观制度设计在实践探索中不断改进并走向相对成熟和完善。《规定》运行一年多来,促进了人民监督员制度的发展,但也暴露出许多问题,如在法律依据、人民监督员选任主体、选任方式以及监督程序设置等方面尚有不完善之处,亟待予以完善。

　　【关键词】人民监督员 外部监督 监督程序 完善

　　人民监督员制度是检察机关在我国司法改革的宏大背景下主动接受社会监督的一项制度创新,自2003 年开始在我国试行,在历经七年试点后,在学界和实务界的不断探索下,最高人民检察院于2010年10月26日颁布了《关于实行人民监督员制度的规定》,全面推行人民监督员制度。该制度的有效实施,对于从外部加强对检察机关的监督,促进检察权的公正行使,具有非常重要的意义,引起了社会的广泛关注。但是,目前我国人民监督员制度建设中尚存在诸多缺陷和不足,亟待法律层面的进一步完善。本文将从我国人民监督员制度实施中存在的问题及完善两大方面进行探讨。

　　一、人民监督员制度实施中存在的问题

　　《规定》运行以来,对人民监督员制度的规范、深化发展,起到了积极作用,但在实践操作中,也暴露了诸多不足,主要表现在以下几个方面:

　　1、人民监督员制度的实施缺乏直接的法律依据。

　　我国《宪法》第41 条和第27 条作为人民监督员制度的宪法依据,《人民检察院组织法》第7 条的作为人民监督员制度的法律依据,均为原则性、间接性规定,可操作性不强,无法为人民监督员制度提供直接的、足够的法律支持。截止目前,我国专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院于2010 年10 月颁发的《规定》。尽管该规定内容详尽具体、可操作性较强,但它仅仅属于部委规章,效力等级较低且具有较强的部门色彩。

　　2、人民监督员选任方式存在先天不足

　　从本质上讲,人民监督员的监督是一种社会监督,属于一种“体外”监督。因而人民监督员的选任及其监督权的取得,不应该来自于被监督者。但是,根据《规定》,从确定人民监督员的名额、地区分布,到对推荐和自荐人选进行考察、拟任人民监督员人选的提出,乃至选任决定的做出和聘任证书的颁发,这一系列的行为主体都是检察机关。如此,目前的人民监督员选任方式存在一个的先天缺陷,即“检察机关自己请人监督自己”。这样,人民监督员自身的中立性和公信度会相应受到削弱,一定程序上会影响社会公众对人民监督员监督效果的认同。

　　3、人民监督员选任条件大众化,缺乏专业性

　　根据《规定》,人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的情形共包括七种,案件一旦进入监督程序,人民监督员形成的监督意见对受监督的检察机关的最终决定和案件的处理有着直接的影响。因此,人民监督员的监督是一种专业性、实质性的监督,需要其具备刑法、刑事诉讼法等实体和程序法律方面的专业知识。根据《规定》第4 条,目前人民监督员的选任条件相当宽泛,更无具备相关法律知识的要求,从而导致人民监督员大众化倾向明显。

　　4、监督程序设置不尽合理

　　“程序是看得见的正义”,人民监督员制度程序的制度化、规范化,对于增加程序的可操作性,实现人民监督员的监督权,无疑十分关键。根据《规定》第28条的规定,人民监督员对案件的了解是书面的、间接的,本身并不参与案件的调查和审理。一般说来,这种只对案件书面审理的情况,只适用于事实清楚,法律规定明确的案件。显然,送请人民监督员监督的案件并非都是如此。

　　同时,根据《规定》,人民监督员在案件承办人介绍案情、说明拟处理决定(意见)的理由和依据,以及简要回答相关问题之后,要当场进行评议、表决和提出监督意见,而没有为其提供充分的准备时间。在目前我国人民监督员大众化的情况下,要使其短时间内准确地把握案件事实以及法律适用情况,并进而提出客观、公正、有参考价值的监督意见并不是一件容易的事情。

　　5、人民监督员监督效力问题

　　制度运行中的效力及其与效力相关的所有问题是研究一项制度是否具有存在价值的基本标准。制度的效力从本质上看就是一种拘束力。从试点到全面推行,有关监督效力的推进步伐缓慢,没有取得实质性地突破。相反《规定》中省却了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序。

　　6、人民监督员缺乏硬性问责规定

　　《规定》在第20条对人民监督员履行监督职责作出了原则性的规定,但对于承担什么样的法律责任,却只字未提。人民监督员的监督意见对检察机关具有程序上的效力,实体上也具有一定程度的影响力。目前的相关规定使人民监督员的责任约束很少,使人民监督员的权力和责任明显失衡。

　　二、对进一步完善人民监督员制度的建议

　　虽然人民监督员制度已经全面推行,但制约其发展的因素仍然存在,在人民监督员制度走向规范化阶段的未来,我们需要对《规定》进一步完善,以期待人民监督员制度的深化发展。

　　1、 完善人民监督员法律规范体系。

　　目前,我国人民监督员制度的直接法律依据仅仅是最高人民检察院颁布的一系列部门规章,使人民监督员制度的推行和实施缺乏权威性、严肃性。应以现有相关立法为基础,不断完善中国特色的人民监督员法律规范体系。首先将规范人民监督员制度的立法由最高人民检察院的部门规章上升到国家法律层面,保证检察机关正确行使权力,有效防止权力滥用,规范人民监督员的监督行为,健全监督程序。待条件成熟时,再专门针对人民监督员制度进行专门立法,对人民监督员的法律地位、任职条件、选任程序、监督程序、范围、程序和效力等作出全面、具体的规定。

　　2、科学设定人民监督员选任方式。

　　人民监督员的选任方式问题,人民陪审员的选任方式可资借鉴,即由对检察机关有监督权的机关——各级人大常委会来组织选任。这种方式既可以克服目前由检察机关自己选任自己的监督人方式所导致的弊端和不足,又可以体现人民监督员广泛的代表性和民主性,同时还可增强人民监督员监督的社会公信力和社会责任感。

　　3、在大众化基础上,加强专业性

中国证券监督管理委员会


中国证券监督管理委员会关于做好沈阳惠天热电股份有限公司股票发行工作的通知

1997年1月20日　　　　证监发字 [1997] 37 号

　

深圳证券交易所：

　　沈阳惠天热电股份有限公司采用“上网定价”方式发行股票的发行方案已经我

会证监发字 [1997] 36号文批准，请你所按照我会证监发字 [1996] 169号和423号

文的有关要求，组织好此次股票发行工作。本次发行要先验资后配号，对申购资金

到位情况要认真查实，凡资金不实的申购一律视为无效申购。申购冻结资金的利息，

按企业存款利率计息（3天）部分归发行公司所有， 其余部分存入交易所设置的专

户。发行结束后15日内，请将发行申购、冻结资金和认购中签明细的磁盘报送我会。

　

附件：

　

上市公司检查制度实施办法

　　第一条 为了加强对上市公司的监管，规范上市公司运作，维护投资者利益，

根据国家法律、法规，制定本实施办法。

　　第二条 本办法适用于其股票在上海证券交易所、深圳证券交易所上市的股份

有限公司。

　　第三条 本办法由中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）负责

组织实施。

　　第四条 对上市公司检查的主要内容包括：

　　（一）公司信息披露是否符合法律、法规及中国证监会发布的规定和规范性文

件的要求；信息披露的有关报告、公告、信息及文件是否真实、完整、准确；信息

披露是否及时。

　　（二）公司募集资金是否按照招股说明书、配股说明书披露的项目使用；若筹

集资金的使用项目发生变更，是否经股东大会表决通过；股东大会通过决议后，公

司是否就募集资金使用的变动情况及时向股东进行充分披露。

　　（三）公司的章程是否符合法律、法规的规定，是否符合中国证监会发布的规

定和规范性文件的要求；公司章程的执行情况。

　　（四）公司股东大会是否按照法律、法规及公司章程的规定召开；股东大会讨

论决议及表决情况；少数股东的权利是否得到保护。

　　（五）公司董事会的召开情况，董事会、董事长、董事法定职权的行使情况和

法定义务的履行情况；公司董事会的组成、董事候选人提名方式、董事会议事规则、

董事会决议的执行情况及董事会对重大投资决策的讨论记录等。

　　（六）公司监事会法定职权的行使情况，监事会的组成，监事会议事规则及表

决程序，监事职责的履行情况等。

　　（七）公司总经理（经理）及其他高级管理人员职权的行使情况，公司董事会

对总经理（经理）和其他高级管理人员的授权范围，总经理（经理）和其他高级管

理人员执行董事会的决议情况以及对公司职能部门和分公司、子公司的管理情况等。

　　（八）公司董事会秘书职务的设置、秘书的职权范围及秘书对公司信息披露的

组织与协调等情况。

　　（九）中国证监会认为其它应予检查的事项。

　　第五条 检查工作由中国证监会负责组织。

　　中国证监会将根据需要，抽调、聘请地方证管部门和执业水平较高、 声誉较

好的具有从事证券相关业务资格的会计师（审计）事务所、律师事务所有关人员组

成检查小组，由中国证监会工作人员负责领导和组织具体检查工作。

　　第六条 检查人员对上市公司进行检查时，被检查的公司应当予以协助，不得

拒绝检查； 接受检查的人员应如实反映情况，不得拒绝检查、隐瞒情况。

　　第七条 检查人员检查上市公司时，可以对有关情况和资料进行记录、录音、

录像、照相和复制。

　　第八条 检查人员进行检查时，应出示工作证和中国证监会开具的证明。

　　第九条 被检查公司和有关会计师事务所应当向检查人员提供的文件主要有：

　　（一）公司会计报表、相关账簿和凭证以及其它涉及会计报表的资料；

　　（二）公司股东大会的会议记录、决议文本，董事会的会议记录、决议文本，

监事会的会议记录、决议文本，以及公司经理办公会议文件和其它有关管理制度文

件；

　　（三）反映公司重大投资的有关资料和文件；

　　（四）会计师事务所对公司财务报告发表的审计意见的工作底稿；

　　（五）其他应该查阅的文件。

　　第十条 检查人员应遵守法律、法规及有关规定，认真履行职责。

　　检查结果未公布前，检查人员及被检查公司均不得透露与检查结果有关的任何

信息。

　　第十一条 被检查公司由中国证监会决定，检查主要采取抽查方式进行。

　　第十二条 检查时间由中国证监会决定，并通知被检查的公司。

　　第十三条 对在检查过程中发现的违反法律、法规及有关规定的上市公司及有

关责任人，中国证监会根据法律、法规及有关规定在职权范围内给予处罚。超出中

国证监会处罚范围的，移送有关机关处理。构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责

任。

　　第十四条 会计师事务所、律师事务所出具的文件违反有关法律、法规及有关

规定的，中国证监会将依法在职权范围内给予处罚。

　　第十五条 本办法由中国证监会负责解释。

　　第十六条 本办法自发布之日起实施。