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北京市人民政府


北京市关于重大安全事故行政责任追究的规定

北京市人民政府
北京市人民政府令第76号


（2001年5月22日北京市人民政府第35次常务会议通过，自公布之日起施行）


第一条 为了有效地防范重大安全事故的发生，严肃追究重大安全事故的行政责任，切实保障人民群众生命、财产安全，维护首都社会稳定，依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 对违反本规定的责任者，按照干部管理权限，由各级人民政府或者有关部门给予行政处分。监察机关依照行政监察法的规定，对各级人民政府和政府有关部门及其工作人员履行安全监督管理职责实施监察。
第三条 区、县和乡、镇人民政府以及街道办事处(以下简称政府)主要领导人、市和区、县人民政府有关部门(以下简称政府部门)正职负责人对下列重大安全事故的防范、发生，依照法律、法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，依照本规定给予行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任：
(一)重大火灾事故；
(二)重大交通安全事故；
(三)重大建筑质量安全事故；
(四)民用爆炸物品和化学危险品重大安全事故；
(五)矿山重大安全事故；
(六)锅炉、压力容器、压力管道和特种设备重大安全事故；
(七)其他重大安全事故。
政府或者政府部门对重大安全事故的防范、发生直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照本规定给予行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
第四条 重大安全事故的具体标准，按照国家和本市有关规定执行。
第五条 政府应当依照有关法律、法规和规章的规定，履行下列职责：
(一)每季度至少召开一次防范重大安全事故的工作会议，由主要领导人召集有关部门正职负责人参加，分析、布置、督促、检查本地区防范重大安全事故的工作。会议应当作出决定并形成纪要，会议确定的各项防范措施，应当由专人负责，认真落实；
(二)实行安全目标管理责任制，明确各级领导和有关人员的安全责任，并作为考核有关领导政绩的重要依据；
(三)组织有关部门按照各自的职责，对本地区容易发生重大事故的、场所和设备、设施，进行严格管理和重点检查；
(四)制定本地区重大安全事故应急处理预案经主要领导人签署后，报上一级政府备案；
(五)组织有关部门对本规定第三条所列各类重大安全事故的隐患进行查处；发现重大安全事故隐患的，责令立即排除；重大安全事故隐患排除前或者排除过程中，无法保证安全的，可以责令暂时停产、停业或者停止使用，并向上一级政府报告。法律、行政法规对查处机关另有规定的，依照其规定。
(六)重大安全事故发生后，有关负责人应当立即赶赴现场组织抢救和善后处理工作，并迅速向上一级政府报告。各级政府应当按照国家有关规定组织调查处理事故，必要时市政府可以对重大安全事故的有关责任人员作出处理决定。
第六条 政府部门在职责范围内，应当依照法律、法规和规章的规定，加强安全监督管理，防范重大安全事故的发生，并履行下列职责：
(一)宣传、贯彻安全生产的政策、法规，研究、部署防范重大安全事故的工作，定期组织安全检查；
(二)及时采取措施消除重大安全事故隐患，超出其职责范围的，应当立即向同级政府报告；情况紧急的，可以依法立即采取包括责令暂时停产或者停业在内的紧急措施，同时向同级政府报告；
(三)必须严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序，对涉及安全生产事项进行行政审批(包括审批、审核、核准、备案)。对取得批准的单位和个人实施监督检查，发现不再具备安全条件的，应当按规定撤销原批准；发现未依法取得批准而擅自从事有关活动的，应当立即予以取缔，并依法给予行政处罚；
(四)重大安全事故发生后，按照国家有关规定组织调查组对事故进行调查。事故调查工作应当自事故发生之日起60天内完成，并由调查组提出调查报告。遇有特殊情况，可以适当延长时间，但不得超过90天。调查报告应当包括依照本规定对有关责任人员追究行政责任的意见。
第七条 任何单位和个人均有权向政府或者政府部门报告重大安全事故隐患，有权向上级政府或者上级政府部门举报下级政府或者下级政府部门不履行安全监督管理职责、不按照规定履行职责的情况。接到报告或者举报的政府或者政府部门，应当立即组织对事故隐患进行查处，或者对举报的不履行、不按照规定履行安全监督管理职责的情况进行调查处理。
第八条 政府、政府部门必须加强中小学校的安全管理，实行学校安全工作校长负责制和安全一票否决制，防止发生食物中毒、火灾、旅游等安全事故，确保学生安全。中小学校严禁以任何形式、名义组织学生从事接触易燃、易爆、有毒、有害等危险品的劳动或者其他危险性劳动。严禁将学校场地出租作为从事易燃、易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营场所。
中小学校违反前款规定，按照学校隶属关系，对有关政府主要领导人和政府教育行政部门正职负责人，根据情节轻重，给予警告、记过、记大过、降级的行政处分；对有关校长和直接责任人员，根据情节轻重，给予记大过、降级、撤职的行政处分；构成非法制造爆炸物罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
第九条 负责行政审批的政府部门或者机构违反本规定第六条第(三)项，对不符合法律、法规和规章规定的予以批准，发现未依法取得批准而擅自从事有关活动的不予取缔、不依法给予行政处罚的，对政府部门或者机构正职负责人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级、撤职的行政处分。
第十条 重大安全事故发生后，有关政府或者政府部门违反国家有关规定和本规定第五条第(六)项、第六条第(四)项，隐瞒不报、谎报、拖延报告或者阻碍、干涉事故调查的，对该政府主要领导人或者政府部门正职负责人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级的行政处分。
第十一条 发生特大安全事故，按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》处理。
对特大、重大安全事故以外的其他安全事故的防范、发生负有责任的有关人员，按照国家和本市的有关规定追究行政责任。
第十二条 本规定自公布之日起施行。


2001年6月5日
案情

2010年12月9日中午，李某(女，21岁)因所乘坐的出租车在市内交通干道上发生小型交通事故，手臂皮肤被擦伤，回去后告诉其男朋友董某。董某遂带四名男子赶到事故地点，待交警处理事故完毕离开后，董某称自己的女朋友刚才乘坐该出租车受伤，要求司机(在事故中未受伤)支付一万元赔偿款“私了”，五人还对司机拳打脚踢。司机不敢还手，辩解说自己没钱，是替别人打工的。经讨价还价，双方谈好6000元“私了”。司机给车主打电话详细地介绍了事件经过并请求车主送6000元来“解围”，车主赶来向董某等五人支付了6000元。五人离开，将6000元挥霍一空，未交给李某。司机和车主报警，遂案发。公安机关对出租车司机未作伤情鉴定。


分歧

关于本案的定性，有三种不同观点：第一种观点认为应当定故意伤害罪；第二种观点认为应当定抢劫罪；第三种观点认为应当定聚众斗殴罪和敲诈勒索罪。


评析

笔者赞成第三种观点。即本案应认定为聚众斗殴罪和敲诈勒索罪。董某因女友乘坐出租车受伤而带四人对司机实施暴力并索要赔偿款，系过度维权，因其情节和社会危害性严重而构成犯罪，但不同于自救犯罪。聚众斗殴罪侵犯的客体是公共秩序。所谓公共秩序，不应简单地理解为公共场所的秩序，而是指在社会公共生活中应当遵守的各项共同生活的规则、秩序，在实际生活中，聚众斗殴犯罪可以是在公共场所，例如在公园、影剧院中，也可以是发生在较僻静的私人场所。因此，无论是在何种场所进行聚众斗殴犯罪活动，均应视为侵犯了公共秩序。聚众斗殴犯罪往往同时会造成公民的人身权利和公私财产权利受到侵害的结果。但是，其所侵犯的主要不是特定的个人或者特定的公私财物，而是用聚众斗殴行为向整个社会挑战，从而形成对整个社会秩序的严重威胁。因此，公然藐视法纪和社会公德，破坏公共秩序，就是聚众斗殴罪的本质特征。敲诈勒索罪在客观方面表现为行为人采用威胁、要挟、恫吓等手段，迫使被害人交出财物的行为。


1.本案应定聚众斗殴罪和敲诈勒索罪

第一，五人的行为不构成故意伤害罪。公安机关未对司机作伤情鉴定，而且现已丧失做鉴定的条件，应当认为不构成轻伤，更不构成重伤。从常理上看，很可能是当时司机伤情明显偏轻，以致公安机关认为无必要做鉴定。将五人殴打司机的行为，若评价为共同故意伤害，因缺少轻伤以上结果而不成立；若评价为聚众斗殴，因缺少重伤结果而不能转化为故意伤害罪。此外，即使构成故意伤害罪，这种观点未对五人索要6000元的行为进行评价，亦显属不当。

第二，五人的行为也不构成抢劫罪。本案中五人当场使用暴力、当场取得财物，侵害了他人的人身权和财产权，看似已构成抢劫罪既遂，细研则不然。五人如果有抢劫的故意，完全能够把司机身上和车内的财物掠走，甚至再抢走车主的财物。五人实施暴力的强度和内容明显弱于该情形下以抢劫为目的而实施的暴力，目的不是为了制服司机的反抗，而是迫使司机接受其索赔数额。五人对司机拳打脚踢起因是过度维权，既有报复出气、得理不饶人的因素，也有作为一种谈判手段的因素。司机可以与五人讨价还价，对于是否同意对方提出的赔偿数额有一定的自主权，意志相对自由。司机向车主打电话告知此事，五人未加阻拦，甚至持支持态度，可见五人的目的是索要高额赔偿，不同于以暴力胁迫的方法强取公私财物。不难看出，五人对索要6000元的行为的违法性认识产生了错误，未意识到已构成犯罪，以为只是要价较高(显失公平)而已。从全案看，认定五人在抵达现场之前就有索要钱财并殴打司机的故意比较符合实际，不宜认为五人因索要高额赔偿款未得到满足而殴打司机，或者索要高额赔偿款是在殴打过程中另起犯意。董某等五人“扣押”司机和出租车的行为，属于一种私力救济行为，不同于非法拘禁、劫持或者绑架行为。五人并非利用车主对司机的安危产生担忧而向车主索要钱财，明显不构成绑架罪。可见，五人的行为不构成抢劫罪，更不构成绑架罪。

第三，五人的行为构成聚众斗殴罪。本案中，董某一方多达五人，在市内交通干道上实施了殴打他人的行为，扰乱了公共场所秩序、公共交通秩序，符合聚众斗殴罪的构成要件，属“聚众斗殴”的类型。其中，董某是首要分子，另外四人虽然参加，但情节显著轻微，主观恶性不深，人身危险性不大，不宜认定为积极参加者。也即，本案中聚众斗殴罪只处罚董某，对另外四人不宜以聚众斗殴罪起诉。

第四，五人的行为还构成敲诈勒索罪，其中董某是主犯，另外四人是从犯。敲诈勒索是使用暴力、胁迫手段使对方产生恐惧心理，然后处分财产，进而使行为人取得财产。敲诈勒索罪可以包括一定的暴力行为。这里的“暴力”，应限于比较轻微的暴力，不能达到足以压制他人反抗的程度。一般认为，处分财产者必须是被胁迫者。表面上看，本案中处分财产者是车主，而不是被胁迫的司机，似乎不满足这一要求。其实，车主的意志受胁迫的程度相当轻微。司机让车主向五人支付6000元与让家人或朋友赶来向五人支付6000元应无差异，宜认为支付6000元的主体是司机，即司机的财产权被侵害，而非车主的财产权被侵害。五人对于勒索钱财持概括故意，至于由司机出钱还是由他人出钱在所不问。2000年《最高人民法院关于敲诈勒索罪数额认定标准问题的规定》(已于2013年4月27日失效)规定：“敲诈勒索公私财物‘数额较大’，以1000元至3000元为起点。”本案中董某等五人索要6000元，显然已达到“数额较大”的标准。至于这一非法占有目的是产生于抵达现场之前，还是殴打司机之时，除了犯罪嫌疑人的供述外无其他证据证明，也无甚意义。五人未将索要来的6000元交给李某而是挥霍一空，可以进一步佐证其有非法占有的故意。如果事后五人将6000元交给李某，也不影响其行为已构成敲诈勒索罪，只不过可以作为重要的量刑信息。

第五，应当对董某数罪并罚。关于区分罪数的标准，存在法益说(结果说)、犯意说(主观说、意思说)、构成要件说、个别化说，其中构成要件说是我国的通说。如前所述，董某等五人的行为符合聚众斗殴罪和敲诈勒索罪的构成要件。其实，五人可以只索要合理数额的赔偿款(如300元左右)而不实施殴打行为——不构成犯罪；只索要高额赔偿款而不实施殴打行为——构成敲诈勒索罪；只殴打而不索要赔偿款或者只索要合理数额——构成聚众斗殴罪。本案中，五人殴打他人和索要钱财这两种行为同时实施，难以区分主行为和从行为、手段行为和结果行为。事实上，两种行为都是目的行为，都是主行为、结果行为。索要6000元钱的行为与聚众斗殴行为，不存在吸收、牵连关系，也不是想象竞合犯关系；虽然存在结合关系，但并非结合犯，貌似一罪实为数罪。依据刑法第六十九条的规定，应当对董某数罪并罚。


2.从民事法律角度看本案关联纠纷彻底化解

本案还涉及四个民事法律问题：一是，车主向董某支付6000元后，车主与司机之间是否成立民间借贷关系？二是，该6000元的所有权属车主？属司机？属董某？五人共同共有？属李某？三是，车主或司机能否索回6000元？若可以，应向何人索要？四是，李某所受人身损害应如何救济？笔者认为，该6000元系车主代司机向董某等五人支付，故车主与司机之间形成民间借贷关系，但可以与车主应承担的雇主责任抵消部分。该6000元又是董某等五人犯罪所得赃款，五人和李某对其均不享有合法的所有权，所有权应属司机。司机可以以附带民事诉讼原告人的身份要求五人赔偿该6000元，五人应向司机赔偿6000元，并对此承担连带赔偿责任。李某可以通过人民调解、行政调解、民事诉讼等途径寻求救济。


（作者系武汉大学法学院刑法学博士研究生、湖北省高级人民法院法官）