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司法审查：完善信访工作机制的必由之路

孙培群

（中共山东省委党校，山东 济南 250021）

［摘 要］上访案件的存在是对现代法治的破坏。信访工作机制不健全，行政机关滥用职权以及对行政机关监督不力，是造成这一现象的客观原因。把信访案件纳入司法审查的范围，加强对行政机关的司法监督，确保行政机关依法行政，是改革和完善信访工作机制，促进信访工作法治化的治本之举。
［关键词］信访工作机制；司法审查；法治化

信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，长期以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导机关和领导同志提供了大量的宝贵信息，在我国的政权建设和经济建设中发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会结构的转型和人民群众法制观念的不断增强，近几年来，信访特别是上访案件数量逐年上升。大量上访案件的存在，不仅扰乱了国家机关的正常工作秩序，而且在一定程度上影响了社会的安定团结，已经成为社会关注的焦点问题。因此，完善现有工作机制，把信访案件纳入司法审查的轨道，显得越来越有必要。
一、上访案件发生的原因分析
当前，群众上访之所以时有发生，既有上访者动机、心态等主观因素，更有信访工作机制等方面的客观原因。从客观原因分析，主要是：
机制不健全，引出来的上访。不可否认，我们党从成立之初到现在80多年的历史中，始终高度重视和不断加强信访工作，先后制定出台了一系列信访政策和法规，并发挥了重要作用。但是，随着社会主义法制的日益健全和完善，信访制度越来越显现出其弊端，突出表现在：一是上访活动的随意性。即上访的内容、类型、上访活动发起的时间和空间以及上访的流向随意性太大。尽管我国现行的政策、法规对群众上访作出了必要的限制性规定，但是在实践中，上访人往往可以随时随地就任何内容向有关的抑或无关的部门上访；二是案件处理的无序性。由于上访内容包罗万象，上访接待部门的多样化，致使没有建立起一整套严格有效的受理、转办、督办、调查、处理、答复、监督、约束制度；三是查处结果的不确定性。行政机关的处理决定或复议决定未完全纳入司法审查的轨道，与法院的裁判相比缺乏应有的终局性，造成有些上访案件虽经多次查处仍然无法结案。
处理不及时，拖出来的上访。有些行政机关对群众的上访思想上不重视，常常以“忙”为借口，今天答应，明日点头，但就是拖着不处理。还有少数工作人员因为群众反映的问题比较棘手，处理难度大，怕惹麻烦，能躲则躲，能拖则拖，结果小问题拖成了大问题而造成上访。
责任不明确，推出来的上访。群众反映的问题，往往是多方面的，有时会涉及两个以上的部门。有的部门怕情况复杂难以处理，往往将上访群众推给其他部门，有时甚至几个部门相互推诿扯皮，群众在几个部门来回转，既得不到明确答复，也无人过问，只好上访。
调查不全面，漏出来的上访。有的部门在处理群众反映的问题时，只注重解决大的和明显存在的问题，对于一般问题往往忽视调查处理，反映人认为自己反映的问题没有得到完全解决，进而上访。
庇护不处理，捂出来的上访。有的部门对存在的问题不能认真对待，甚至认为群众反映问题是捣乱，根本不去调查处理。或者虽作调查，但对查出来的问题处理不到位，群众认为是自我包庇而上访。
接待不冷静，激出来的上访。有的机关工作人员在接待群众反映问题时缺乏必要的耐心、诚心和热心，甚至认为反映人是没事找事，态度不冷静，总想三言两语把人打发走，对群众的正当要求不愿作合理解释说明，引起群众的误解而上访。
从以上分析不难看出，信访工作机制的不健全，一定程度上放任了上访案件的发生，同时，在对具体上访案件的处理过程中，由于缺乏对行政机关的必要监督，使得行政机关不依法行政，不作为或滥作为，更是造成群众上访的主要原因。“在群众的上访中，80%以上要求都是合理合法的；80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决的；80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风粗暴等不良行为造成的。”[1]
二、上访现象对现代法治的破坏
上访制度在我国有其悠久的历史渊源，自产生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。
首先，上访的思想根源于人们封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，只能寄希望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的制定、执行和完善的监督制度等，而绝非“清官”本身。
其次，信访制度客观上助长了下级机关重视上级批示，轻视法律法规的恶习。目前在实践中对上访案件的处理基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处理，上访人最终实现了其应有的合法权益。然而，这些上访者应有的、法定的合法权益却不得不借助领导的“批示”才能实现，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但是领导的批示对下级机关来说无疑是一种巨大压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。法治社会依赖的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。
再次，信访制度妨碍司法和行政执法体制。目前在我国已经制定了各个领域的法律规范，建立起了二审终审、申诉、行政诉讼等完善的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还建立起了检举、揭发等监督机关工作人员的制度。而严格来说，查处上访案件不是一种国家司法形式，也不是真正意义上的国家行政执法形式。允许在国家独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。
三、上访工作的法治化之路
上访是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提高，另一方面也反映了当前行政机关在依法行政方面存在的问题。实践中，这些问题不外乎以下两种类型：一是积极的作为，即滥用权力侵犯公民的合法权益；二是消极的不作为，即不积极运用权力维护公民的合法权益，而这种不作为往往又是与积极的作为相伴随而产生的，即前期因滥用权力造成对公民合法权益的侵犯，在公民要求对这种被破坏的秩序和利益进行恢复和补救时，行政机关却又以不作为消极对抗，由此造成群众上访。因此，在我国目前政治体制下，扩大行政诉讼的收案范围，把信访工作纳入司法审查的渠道，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本方略题中应有之义，又是完善信访工作机制的必由之路。
（一）法治社会的内在要求。依法治国方针的确立，标志着我国治国方略的根本转变。现代法治社会的核心是保护私权利不受公权力的侵犯。而就依法治国的价值目标来讲，就是有效地限制和监督国家权力，逐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的必然结果和归宿。坚持依法治国，既要求承认法律是最高权威，又要求行政机关必须依法行政。而行政机关是否依法行政，将从根本上决定我国能否依法治国，建设法治国家。加强司法监督是确保行政机关依法行政的不可替代的重要一环。在一个法治国家，保护公民权利和限制公权滥用的最有效的办法就是由一个中立无偏的机构对公权的行使进行及时有效的审查。因此，进一步发展和完善司法审查制度，把作为行政机关依法行政“晴雨表”的上访案件纳入司法审查的范围，不断加大司法审查的力度，实践证明，这是推动行政机关依法行政、最终使我国步入法治国家的极为重要的途径。
（二）现代法院的功能所在。一般认为，法院的功能在于依法强制性的解决当事人之间的纠纷。但是随着经济的发展和社会的进步，传统法院过渡到现代法院，法院的功能也随之发生了变化，除了解决纠纷这一基本功能外，现代法院还具备了控制社会、制约权力、解释法律等延伸功能，并且其内容仍在不断完善中。“就现代法院的制约权力功能而言，法院对行政权力的制约，主要是通过行政审判来实现的。在现代社会中，特别是国家功能从传统的‘警察国家’向‘福利国家’转型之后，行政权力的扩张更趋于突出，相应，侵犯公民权利的事例更容易发生。”[2]这也正是上访案件得以发生并逐年上升的原因所在。因此，此种情况充分发挥法院的延伸功能，不断强化对行政机关的监督和制约，加强司法制衡便理所当然。当群众因为自身的合法权益受到侵犯或得不到保护而上访时，司法审查便应运而生。
（三）司法实践的现实可行。在实践中，大凡上访案件，就其性质而言，大体可以分为两大类，一是检举、控告类上访，二是涉诉类上访。第一类上访从严格意义上讲不能称其为上访，这类上访的上访人往往没有其个人的要求，仅仅是其通过行使其基本权利，向有关部门反映情况，提供信息、线索，对群众反映的问题，有关国家机关完全可以根据职能分工进行处理。第二类上访往往是上访人有其个人的要求，在法律上具有可诉性。一是上访案件本身具有可诉性，即上访人反映的问题属于《行政诉讼法》第十一条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定的人民法院受理行政案件的范围，上访人可以直接向人民法院起诉。二是上访人反映的问题虽然一开始并不具有可诉性，但是经过行政机关查处并作出处理决定或者行政复议决定后，赋予了上访案件以可诉性，上访人如对处理决定或者行政复议决定不服，可以向人民法院提起诉讼。
上访作为一种社会现象在我国社会政治生活中存在有其历史必然性。但是，随着我国社会法治化进程的不断加快和行政诉讼收案范围的逐步扩大，上访案件也将会逐步纳入司法审查的轨道。我们有理由相信，这一现象迟早会退出中国历史的舞台。

参考文献：
[1]杜钢建，宪政改革是政治体制改革的核心[J]，领导决策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，论现代法院的功能[J]，山东行政学院 山东省经济管理干部学院学报，2003（5）.


中国政府 西班牙政府


中华人民共和国政府和西班牙王国政府贸易协定


（签订日期１９７８年６月１９日 生效日期１９７９年１０月３０日）
　　中华人民共和国政府和西班牙王国政府愿意在平等互利的基础上发展两国间的贸易关系，达成协议如下：

　　第一条　缔约双方应努力使中华人民共和国和西班牙王国之间的贸易尽可能有规则地、持续地进行并使其和谐和合理地平衡发展，以达到最充分地利用各自经济发展所提供的可能性。

　　第二条　为了保证在互利条件下发展两国贸易，缔约双方同意在下列两个方面相互给予最惠国待遇。
　　１．进口、出口或过境商品的关税、各种捐税和一切有关的国内捐税以及上述各项税捐的征收办法；
　　２．进口、出口或过境货物在进口、出口、过境、仓储、转船方面有关海关的规章、手续以及费用。
　　本条的规定不适用于：
　　１．缔约任何一方为了方便邻国的边境贸易而给予或将给予的优惠；
　　２．缔约任何一方因参加或可能参加关税同盟、自由贸易区所给予有关国家的优惠。

　　第三条　缔约双方同意在贸易管制和许可制方面相互给予已给予第三国的同等优惠待遇。当贸易出现明显不平衡时，缔约顺差一方应努力采取有效措施，增加自缔约逆差一方的进口，以改善不平衡状况。

　　第四条　缔约双方同意两国之间交换的商品，只有在预先书面通知出口国有关当局后，才能转口给第三国。
　　缔约双方将作出必要的努力尽可能地开展两国间的直接贸易。

　　第五条　缔约双方同意两国间商品的进出口，应根据本协定的规定并通过中华人民共和国国营对外贸易公司与西班牙从事对外贸易的自然人和法人签订的合同进行。商品的交换以有关商品在主要市场的现行国际价格为基础。

　　第六条　两国之间的贸易支付和其他支付应按各自国家现行的外汇条例以双方同意的可自由兑换的货币办理。

　　第七条　缔约双方同意在各自法律和规章范围内相互给予参加展览会和组织出口贸易以必要的便利并相互促进两国贸易人员、小组和代表团的往来。双方应以不低于给予任何第三国的优惠条件，准许参加博览会和展览会的用品以及样品的进口和出口。

　　第八条　缔约任何一方必须承认缔约另一方有关机构根据其本国的规章所开出的商业证件以及质量和检验证明。缔约双方对上述证明均有复验权。

　　第九条　缔约双方同意成立中国和西班牙混合委员会。混合委员会的任务是检查本协定执行情况，提出适当建议和采取必要的措施，促进两国间贸易的不断增长。混合委员会将在缔约双方认为必要时，轮流在北京和马德里召开。

　　第十条　本协定自签字之日起暂时生效。双方以换函确认各自己履行完毕关于缔结国际协议及其生效的法律手续之日起正式生效。
　　本协定自正式生效之日起有效期为三年。在本协定期满三个月前缔约任何一方未以书面形式提出终止本协定，则本协定将自动延长一年，并依此法顺延。
　　本协定的终止将不影响在本协定有效期内已签订合同的执行。
　　本协定于一九七八年六月十九日在北京签订，共两份，每份均用中文和西班牙文写成，两种文本具有同等效力。
　　注：缔约双方相互通知已完成各自法律程序，本协定自一九七九年十月三十日起生效。

　　中华人民共和国　　　　　　　　　　　西班牙王国
　　政　府　代　表　　　　　　　　　　　　政府代表
　　　李　　　强　　　　　　　　　　　马塞利诺·奥雷哈
　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　（签字）

　附：　　中国和西班牙关于执行两国政府贸易协定第三条的换文

　　　　　　　　　　　　　（一）对方来文

中华人民共和国对外贸易部部长李强先生阁下
阁下：
　　为了执行今天签订的西班牙王国政府和中华人民共和国政府贸易协定第三条的规定，缔约双方同意：当缔约两国贸易出现明显不平衡时，如顺差一方没有采取有效措施改善这种不平衡状况，逆差一方可以适当控制发放进口许可。
　　阁下，请确认上述内容。
　　顺致最崇高的敬意。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　西班牙王国外交大臣
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　马塞利诺·奥雷哈
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九七八年六月十九日于北京
　　　　　　　　　　　　　（二）我方去文

西班牙王国外交大臣马塞利诺·奥雷哈先生阁下
阁下：
　　我谨收到阁下今天的来信，内容如下：
　　（内容同对方来文，略。）
　　我荣幸地向您确认同意上述内容。
　　顺致最崇高的敬意。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国对外贸易部部长
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　李　　强
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九七八年六月十九日于北京