城管公物警察权之分解研究：交通运输
刘建昆
国家对交通运输的管理，实际上是随着道路公物的发展而发展出来的。道路或者公路，是行政法—公物法理论上的典型公物。与其他国家一样，我国的《公路法》同样也是公物立法的范本。尽管《公路法》并没有排除在城市的适用，但是由于实际上负责的行政机关不同，城市道路是由城市建设部门来管理、养护和保护的。城管行使交通运输管理方面的有关处罚权，除了北京尚不多见。城管是城市公物警察权的主要掌握者，城市交通既然可以进入相对集中执法的范围，必然的与公物有所联系。
城市道路的目前的管理模式深刻的体现出城乡二元结构对我国法律管理制度的冲击。事实上，城管对城市道路的警察权保护，其本质与交通部门对公路的保护是一样的，都属于公物警察权，但是由于城市管理中有自己的的一些特性，加之《城市道路管理条例》立法严重滞后，导致城管部门不得不东拼西凑自己的职权，有时候借用公安交警部门的权力，有时候借用交通部门法规，有时候求助城市容貌或者环境卫生法规。
即便是运输管理目前附着了大量其他的利益管理，诸如线路利益、公众人身安全，交通秩序等，但是，道路公物本身的警察权保护，仍然是最基础的环节。正因为如此，我国台湾地区的《大众捷运法》罚则的第一条仍然是公物警察权条款：“擅自占用或破坏大众捷运系统用地、车辆或其他设施者，除涉及刑责应依法移送侦办外，该大众捷运系统工程建设或营运机构，应通知行为人或其雇用人偿还修复费用或依法赔偿。”
北京城管对交通运输的管理，尚不是最直接的关于侵占和破坏公物的警察权条款，而是一种与基于公路公物利用秩序许可相联系的处罚权。按照我国行政法学者范扬的公物法理论，关于公物的利用是这样的情形：
“普通使用，即依普通方法，并于普通范围，而为公物使用之谓。其使用方法，或为行政主体所定，或依社会习惯定之。”“特别使用，乃特定人依特别方法，并越普通范围，而为公物使用之谓。此种使用，须得该管官公署之认许，私人不得任意为之。”
特别使用之一为“临时的特别使用”，虽然需要一定的许可，但是实际上与普通使用无异。例如经过批准在道路上举办宣传活动之类。
特别使用之二为“继续的特别适用”又叫独占使用，是为特定人设定使用权，公法上的独占使用一般指或对煤气或地下铁道公司，许其埋藏气管，筑设隧道等例。
道路公物上的许可大致可以分为三种类型：
第一，基于公物管理权，是当然可以设置许可的。在道路利用中，道路营运权，其实也是一种特别使用。对道路营运企业的许可，是我国在民国时期就有的一种制度。这种许可的本质，就是基于公物管理权，以行政许可的形式，为相对人创设一种特别利用道路公物进行可获运输的的权利。既然需要行政许可，那么未经许可的擅自行为，本身已经构成对国家行政许可制度的冲击，而对未经公物管理权许可的这些擅自行为的取缔，是否构成公物警察权的内容？还缺乏更为深入的探讨，但是无论如何，我们不应该怀疑这是与城市道路公物相关的一种公物上的权力。
道路营运许可，不但与道路使用许可制度相关的，而且往往与“行政事业性收费”相联系。一百多年前日本学者在《大清行政法》一书中，就提到类似规费的“手数料”，其中有一种“使用料”，即对营造物（含公物和公营造物法人）利用中的“行政事业性收费”。行政收费，也可以看做一种简化了手续的公物利用中的行政许可。袁裕来律师博文《斯伟江细说在美国吃停车罚单经历》提到美国的“CITY STICK”想来也就是关于公物利用收取行政规费的东东。
第二，道路公物之上尚有交通安全警察权，这是一种一般秩序警察。实际上，公安交警历史上，就是从交通管理部门分化出去的一个警种。公安交警的职权有时候与公物警察权完全无关，比如惩治车辆在道路上逆行，但是危害了交通安全秩序。但也有时候也涉及公物的利用关系，比如交通管制等，但是总的说来不是以道路本身的保护为职责的。同样，公安交警部门有关的许可权，尽管有时也具有公物利用许可的效果，但也不能视为是公物法上的利用许可。
第三，法律基于公物警察权也可能设置某种许可。范扬《行政法总论》中还指出：“尚有警察上许可使用一种。警察上为防遏危害计，对于公物之使用，每设有特别取缔规定。或对有害公物或有害公众使用之使用，绝对加以禁止；或对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之。后之场合，若得警察上之许可，仍得适法而为使用。但属警察上许可使用之场合，其危害程度，必属轻微，在私人原得自由使用，特为防止危害起见，设以制限，令受特别许可，俾警察上得以审查监视而已。故此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能，从而其许可与否，非属官署自由裁量，与一般之警察许可无异。”可见这种基于公物警察权的行政许可，与前述基于公物管理权的许可、基于交通安全的许可尚有着细微的不同，如何能做出更为细致和科学的区分呢？这是摆在公物法面前的另一个值得重视问题。更为根本的问题则是，在道路公物执法中，“三权并立”的情况（交警，交通，城管）到底有没有科学和必要性呢？
二○○九年九月二十八日
湘西土家族苗族自治州人民政府关于印发《湘西自治州道路交通安全责任制实施办法》的通知
湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府
湘西土家族苗族自治州人民政府关于印发《湘西自治州道路交通安全责任制实施办法》的通知
州政发 [2009] 10号
各县市人民政府，州政府各局委、各直属机构：
现将《湘西自治州道路交通安全责任制实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○九年七月二十八日
湘西自治州道路交通安全责任制实施办法
第一条 为有效控制交通违法行为和预防交通事故发生，保障人民群众生命、财产安全，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国安全生产法》、《湖南省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》、《安全生产事故调查报告和处理条例》等法律法规和《湖南省人民政府关于印发〈湖南省道路交通安全责任制〉的通知》（湘政发〔2009〕7号）文件精神，结合我州实际，制定本办法。
第二条 全州机关、企事业单位、学校、社会团体以及其他组织，均须遵守本办法。
第三条 州、县市人民政府应当根据道路交通发展要求，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，建立健全以政府分管负责人为召集人的道路交通安全委员会工作制度，制定道路交通安全规划，确定管理目标，并组织实施。
第四条 本责任制所称的道路交通安全责任制（以下简称安全责任制）是指在州、县市、乡镇人民政府（街道办事处）领导下，机关、企事业单位、学校、社会团体以及其他组织必须做好交通安全工作，落实道路交通安全责任。
广播、电视、网络等媒体有进行道路交通安全宣传教育的义务。
第五条 州、县市人民政府职责
(一)成立分管道路交通安全工作的副州长、副县市长为组长，公安、交通、安监、教育、监察、建设、规划、卫生、城管、农机、发改、公路、质监、商务等相关单位负责人为成员的州、县市道路交通安全委员会，主要负责道路交通安全领导、协调、综合等工作，并建立道路交通安全联席会议制度；
(二)将道路交通安全工作纳入政府重要议事日程，制定年度道路交通安全工作计划，明确工作任务和责任单位，每半年分析一次道路交通安全形势，协调、督促部门履行道路交通安全工作职责和宣传教育义务；
(三)将道路交通安全工作纳入政绩考核内容，建立健全道路交通安全责任制，落实责任，兑现奖惩。
(四)负责对道路交通事故进行监督、管理，对道路交通事故负有领导责任的责任人依照有关规定进行处理；
(五)制定并实施道路交通安全规划，全面、准确、科学分析交通安全现状及趋势，做到规划目标明确、层次清晰、内容全面，与经济社会发展协调一致；
(六)加强对农村客运发展的研究，制定出台相关优惠政策，鼓励具备客车通行条件的农村公路推广使用适合农村实际的安全、经济、实用型客车，方便农民出行；
(七)制定道路交通安全突发事件应急预案，组织排查、整治道路交通安全隐患；
(八)负责道路客运秩序整治，合理规划客运线路，切实解决群众安全、方便出行。
第六条 乡镇人民政府（街道办事处）职责
(一)明确一名领导分管道路交通安全工作，明确1—2名交通安全管理人员，建立道路交通安全工作档案；
(二)积极抓好道路交通安全宣传教育，做到交通安全“进农村、进社区、进单位、进学校、进家庭”；
(三)加大对道路交通安全工作投入，保障道路交通安全工作顺利开展；
(四)督促落实道路交通安全责任制，及时消除安全隐患;
(五)组织整治道路交通秩序，努力消除农用车、货车、拖拉机等非客运车辆违法载人行为;
(六)将道路交通安全工作纳入精神文明建设、社会治安综合治理等考核内容;
(七)加强乡、村道路建设、养护和农村客运站的安全管理。
第七条 村（居）民委员会职责
(一)明确1名兼职交通安全工作联络员，做好道路交通安全信息收集、报告，协助处置道路交通突发事件;
(二)积极开展创建“交通安全文明村（社区）”活动，组织村（居）民特别是车主和驾驶员学习交通安全法律法规及安全常识，教育村（居）民不搭乘不安全车辆和非法营运车辆，自觉遵守道路交通安全法律法规；
(三)动员群众对严重交通违法行为进行劝阻、制止，并向相关部门举报。
第八条 公安机关职责
(一)会同建设、规划、安监、交通、城管、发改等部门制定道路交通安全规划；
(二)对道路交通安全责任制执行情况进行监督检查，对不履行道路交通安全责任制的行为提出处理意见，报告同级人民政府，并督促落实到位；
(三)配合安监、监察等部门对道路交通事故责任单位和责任人实施责任追究，并跟踪落实到位。
(四)对事故多发路段、危险路段进行隐患排查，及时提出整治意见报告同级人民政府，协助督促整改到位；
(五)负责道路交通秩序管理，预防和减少交通事故发生，依法严格查处各类交通违法行为，坚决打击交通事故犯罪；
(六)负责机动车和驾驶人管理，严把机动车和驾驶员的检验、审验、考试关，严把事故预防第一道防线；
(七)组织开展道路交通安全宣传教育工作；
(八)定期分析道路交通事故现状，通报道路交通事故情况。
第九条 安监部门职责
(一)会同公安、交通、建设、规划等部门，对道路交通事故多发点段、重点危险路段等进行排查，提出整治意见，报告同级人民政府，并督促整治到位；
(二)对贯彻执行安全生产责任制情况开展检查、考核，对不履行安全责任制的行为提出处理建议，报告同级人民政府，并督促落实到位；
(三)负责组织公安、交警、监察等部门对道路交通事故和生产经营单位负主要责任的道路交通死亡事故相关责任人进行调查，提出处理建议，并督促落实到位。
第十条 交通部门职责
(一)公路管理机构负责所辖公路建设、养护和管理，排查、整治道路安全隐患。
(二)运输管理机构负责落实“三把关、一监督”（严把运输经营者市场准入关，营运车辆技术等级关、营运驾驶人员从业资格关，加强对汽车客运站的安全监督）措施；规划和指导农村客运网络建设，规范道路运输市场秩序，打击非法运营行为；督促驾校提高驾驶员培训质量；督促机动车维修企业按照行业规范进行维修作业，提高车辆维修质量。
(三)指导、督促运输企业建立健全安全责任制、安全行车制度，指导运输企业按规定安装使用行车状态监控等设备。
(四)配合有关部门查处道路交通事故。
第十一条 教育部门职责
(一)将交通安全教育纳入学校教学内容，积极开展交通安全进学校工作，确保每学期开展2次以上道路安全专题教育活动；
(二) 将中小学生遵守道路交通安全法律、法规、规章的情况纳入对学校综合考核和对学生综合评定；
(三)做好学校接送车安全监管工作，严禁使用报废车、农用车等不符合安全条件的车辆接送学生。
第十二条 监察机关职责
(一)负责对行政监察对象履行道路交通安全监督管理职责实施监察;
(二)督促有关职能部门积极开展交通事故施救、善后处理工作，公正认定道路交通事故性质；
(三)会同安监、公安、交警等部门对道路交通事故开展调查；
(四)对道路交通事故负有监督管理职责的责任单位和责任人提出行政处分建议,对管辖事故责任单位和责任人进行行政处分。
第十三条 财政部门职责
负责筹措道路交通安全工作经费和城区交通基础设施建设经费。
第十四条 建设、规划、城管部门职责
(一)负责城镇道路及城镇交通基础设施的建设、养护，配合工商、商务等部门清理整顿以路为市和违章占道摊点；
(二)会同公安、交通、公路、发改等部门制定城镇综合交通规划、停车场专项规划、公共交通专项规划，做到科学合理、可操作性强；
(三)在改、扩建城镇交通主干道时，有计划地消除“瓶颈路”，拉通“断头路”，排查、整治城镇道路安全隐患，优化路网结构；
(四)负责建立安全、连续、舒适、畅通的行人、非机动车交通系统，完善和调整交通隔离设施、照明设施等交通安全相关设施；
(五)负责对城镇公共客运行业安全生产进行监督管理，加强对人力板车管理，规范行车行为。
第十五条 卫生部门职责
制定道路交通事故伤员抢救预案，建立健全道路交通事故伤员救治“绿色通道”，督促医疗机构对道路交通事故伤员及时实施医疗救治。
第十六条 旅游部门职责
(一)加强旅游景区内道路交通安全监督管理，督促各旅游景区安排人员在危险路段维持交通秩序，确保安全；
(二)严格旅行社资质审查，督促其加强旅游车辆的安全管理和导游人员的交通安全培训，加强对旅游团队的交通安全教育；
(三)搞好旅游景点交通安全管理规划，并组织实施。
第十七条 政府法制部门职责
指导、监督相关部门道路交通安全执法活动，为制订道路交通安全相关政策提供法律咨询。
第十八条 农机部门职责
(一)加强对拖拉机和驾驶员管理，严把拖拉机和拖拉机驾驶员登记、发证、检验、审验、考试关，定期向公安部门通报情况；
(二)加强拖拉机机主和驾驶员道路交通安全宣传教育；
(三)配合公安部门开展农业机械道路交通安全检查、调查处理农机道路交通事故；
(四)配合安监、公安等部门对道路交通事故责任单位和责任人实施责任追究，并跟踪落实到位。
第十九条 工商部门职责
(一)负责机动车生产、经营企业和交通运输单位或个人的注册登记，配合交通、商务等部门整顿运输企业、报废汽车回收企业、机动车维修企业，对不符合条件的不予核发营业执照，对违法经营的依法取缔经营资格；
(二)配合建设、城管、规划部门清理整顿“以路为市”和违章占道摊点；
(三)配合公安部门督促责任单位加强市场周边道路交通安全管理。
第二十条 质监部门职责
负责对机动车安全技术检验工作进行技术监督，加强对交通设施、监控设备、机动车整车及其零部件等质量的监督。
第二十一条 宣传部门职责
(一)把道路交通安全宣传教育纳入社会宣传教育范畴；
(二)指导、督促新闻媒体单位配合道路交通安全监管职能部门进行道路交通安全公益宣传教育；
(三)对道路交通安全管理工作实施舆论监督。
第二十二条 全州各机关、企事业单位、社会团体以及其他组织要结合行业特点，明确各自道路交通安全管理责任，制定工作制度，确定专人组织实施，形成横向到边、纵向到底的责任网络，切实加强单位内部的交通安全管理，并做好以下工作：
(一)宣传、贯彻道路交通安全法律、法规、规章，教育所属人员遵守道路交通安全法律、法规、规章；
(二)制定交通安全目标和交通安全工作方案，建立培训和考核评比制度；
(三)建立和落实所属机动车的使用、保养、维修、检查制度，保证车辆符合国家安全技术标准；
(四)建立所属人员的机动车及其驾驶人员登记制度；
(五)接受相关职能部门的道路交通安全监督检查，对存在的交通安全隐患，及时予以整改。
第二十三条 运输业主除履行第二十三条规定的职责外，还应负责以下工作：
(一)审核所属机动车驾驶人资质，不得使用不符合规定的机动车驾驶人；
(二)建立完善严格的内部考核和奖惩制度，对发生致人死亡事故的责任人，不得安排其驾驶营运性运输车辆；
(三)对所属机动车驾驶人要建立安全档案，并按期进行道路交通安全知识专项教育、培训，每月不得少于2次。对非本辖区户口的驾驶人，要进行本辖区道路状况、通行规定等知识培训、考核；
(四)积极推广、应用安全行车记录仪、GPS装置等高科技手段，强化对车辆安全的动态管理；
(五)大型客运车辆和危险化学品运输车辆必须安装安全行车记录仪或GPS装置；
(六)每年对道路交通安全工作给予足够的投入，用于隐患整改、安全宣传教育、考核表彰等工作。
第二十四条 道路交通安全工作联席会议职责
(一)根据同级人民政府的决定和部署，指导、协调、督促安全责任制的落实；
(二)通报交通安全情况，督促相关单位落实防范措施，消除安全隐患；
(三)组织宣传道路交通安全法律、法规、规章，开展交通安全公益活动；
(四)开展调查研究，总结推广交通安全防范工作经验；
(五)组织安全责任制目标管理考核、评比、表彰。
第二十五条 确定每年四月的第二个星期六为全州道路交通安全宣传日。
第二十六条 支持和鼓励相关单位或者个人开展道路交通安全公益活动，提供志愿服务。对做出突出贡献的单位或者个人，授予荣誉称号。
第二十七条 州人民政府实行道路交通安全年度考核评比制度，对成绩突出的单位和个人予以表彰；对安全责任制落实不力的，予以通报批评。
第二十八条 州公安交警支队负责落实道路交通安全工作信息记录制度，主要记录各单位车辆、人员发生较大以上责任致人死亡交通事故、交通事故超过控制指标等信息。
第二十九条 相关单位未履行道路交通安全责任制度的，由所在地公安交警部门责令限期改正；逾期不改正的，由公安交警部门抄告其上级机关或主管部门，由其上级机关或主管部门依法依规进行处理，并反馈结果。相关单位违反道路交通安全管理法律法规的，按照规定予以处罚。
第三十条 实行道路交通事故责任追查制度。对发生较大及以上道路交通事故，由州安监部门负责组织州公安、交警、监察、交通、公路、农机等相关部门对道路交通事故和生产经营单位负主要责任的道路交通死亡事故相关责任人进行调查，提出处理建议，并督促落实到位，相关县市人民政府及其有关部门配合做好事故处理工作。一般道路交通事故由县市人民政府及其相关部门按程序做好处理工作。对责任单位履行道路交通安全责任制度不到位的，按照《中华人民共和国安全生产法》、国务院《关于特大安全事故行政责任追究制度的规定》（国务院第302号令)等法律法规追究相关责任人责任；对造成较大道路交通事故且负有主要责任的相关单位，取消年度评先资格。
第三十一条 本《办法》自发文之日起施行。
