国家国有资产管理局、水利部关于发布《水利国有资产监督管理暂行办法》的通知
国有资产管理局
国家国有资产管理局、水利部关于发布《水利国有资产监督管理暂行办法》的通知
1996年1月27日，国家国有资产管理局
各省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产管理局（办公室、处）、水利（水电）厅（局）、水利部直属各单位：
为维护水利国有资产的安全完整，加强水利国有资产监督管理，提高使用效益并促使其保值增值，根据国家有关国有资产监督管理规定，结合水利行业的特点，我们制订了《水利国有资产监督管理暂行办法》，现发布施行。施行中如有何问题请及时反映。
附件：水利国有资产监督管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为维护水利国有资产的安全完整、保值增值，加强水利国有资产监督管理，提高经营、使用效益，根据国家有关国有资产监督管理规定，结合水资源属国家垄断性资源及水利行业的特点，特制定本办法。
第二条 本办法适用于水利行业国家管理的各类单位，包括：企业、行政事业单位、社会团体（以下简称水利单位）。
第三条 本办法所称的水利国有资产是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受捐赠、凭藉国家权力取得、或者依据法律认定的，由水利单位占有、使用、经营的各种形态的财产或财产权利。
第四条 建立明晰的水利国有资产产权关系，旨在明确水行政主管部门的水利国有资产监督管理机构的职责；明确水利单位的财产权；理顺水利国有资产的国家所有，分级管理，分工监督，水利单位使用或经营的相互关系。
第五条 水利国有资产归国家所有，各级水行政主管部门受国务院及各级人民政府委托，作为水利国有资产的监督管理主体，在授权范围内对水利国有资产实施监督和管理。
第六条 县级以上水行政主管部门均应设置水利国有资产监督管理机构，配备专门管理人员。其监督管理机构在各级人民政府国有资产管理部门指导下，按照分级管理的原则，对所属水利单位国有资产的经营、使用、管理实施监督管理。水利部负责指导水利行业的水利国有资产监督管理工作。
第七条 水利国有资产的监督管理应当遵循以下原则：
1．政企、政事职责分开；
2．水行政主管部门的水利国有资产监督管理职能与行政管理及行业管理职能分开；
3．财产所有权与经营、使用权分离；
4．经营性水利国有资产投资收益和产权转让收入用于资本的再投入；
5．非经营性水利国有资产的安全、完整、合理、有效、节约使用；
6．资本保全和维护所有者权益；
7．水利单位独立支配其经营性资产和以经营性资产独立承担民事责任。
第八条 水利单位占有使用的水利国有资产，划分为经营性资产、非经营性资产、资源性资产。
水利单位对其占有、使用的经营性资产，依法自主经营，享有占有、使用和依法处分的权利；对其占有、使用的非经营性资产，可在规定用途范围内使用和处置；对其占有、使用的资源性资产，有依法取得、依法使用的权利。
第二章 监督管理机构职责
第九条 为落实水利国有资产监督管理的责任，保证水利国有资产监督管理职能到位，各级水行政主管部门及主管单位的水利国有资产监督管理机构对水利国有资产实行分级监督管理。
第十条 水行政主管部门水利国有资产监督管理机构履行下列职责
1．贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规、方针、政策以及国家国有资产行政主管部门有关国有资产管理的规章、制度、办法和规定；
2．负责制定水利国有资产监督管理办法，并组织实施和监督检查；
3．根据有关规定，结合水利单位特点，制定水利国有资产考核评价指标体系，从总体上考核水利国有资产的经营、使用状况；
4．依据国家规定，负责组织水利单位的清产核资、资产统计、产权登记、产权界定及直属单位产权纠纷处理等基础管理工作；
5．负责规定权限范围内水利国有资产的调拨、变卖、报损、报废等财产处置的审批和对所属水利单位非经营性资产转为经营性资产的审核；
6．对所属水利单位国有资产的安全、完整、保值增值实施监督管理和考核评价；
7．依照法定权限和程序，会同有关部门提出所属水利单位资产经营者聘任、解聘和奖惩的建议；
8．协同国有资产管理部门查处水利单位国有资产流失案件；
9．有关法律、法规规定的其他职责。
第十一条 各级水利主管单位水利国有资产监督管理机构履行下列职责
1．根据上级主管部门（或主管单位）的规定和要求，组织、实施所属单位的水利国有资产监督管理工作，向上级主管部门（或主管单位）负责并报告工作；
2．汇总、整理所属单位国有资产的信息，及时按规定要求报送有关报表、资料，反映有关情况；
3．对所属单位水利国有资产的安全、完整、保值增值实施监督管理，对非经营性资产转经营性资产提出初审意见；
4．依据国家有关规定，负责组织所属单位财产清查、产权登记、产权界定等基础工作，负责规定权限内国有资产的调拨、变卖、报损、报废等财产处置的审批。
第十二条 水利单位水利国有资产管理机构履行下列职责
1．根据上级有关国有资产管理的规定，统一对本单位占有、经营、使用的水利国有资产实施具体管理。负责制定并组织实施本单位的水利国有资产管理具体办法；
2．负责水利国有资产的帐、卡管理；
3．负责本单位的资产清查、登记、统计报告及日常监督检查工作；
4．负责办理资产的调拨、转让、报损、报废等报批手续；
5．负责本单位水利国有资产的合理配置，参与单位的生产经营活动，参与设备采购、验收入库、维修、保养和基建竣工验收等日常管理工作；
6．参与对本单位拟开办的经营项目论证，履行资产投入的申报手续，并对投入经营的资产实施投资者的监督管理；
7．向主管单位（或主管部门）负责，并报告工作。
第十三条 水利国有资产监督管理机构根据需要可对所属水利单位派出监事会或组织有关专家人员，定期或不定期的对所属水利单位国有资产经营、使用状况实施检查监督，主要内容有：
1．审查经注册会计师验证的或单位负责人签署的财务报告，监督、评价水利单位经营性资产的经营效益、国有资产保值增值情况；监督、评价非经营性水利国有资产安全完整、合理有效、节约使用情况；
2．根据工作需要查阅单位的财务帐目和有关资料，并对单位负责人和有关人员提出询问；
3．对单位负责人的经营业绩、管理效果进行如实评价和记录，向派出机构报告并提出处理意见；
4．根据单位负责人要求，提供咨询意见。
第十四条 各级水利主管部门（或主管单位）水利国有资产监督管理机构履行职责时，不得干预水利单位的经营权或使用权。
第三章 产权界定、登记与报告制度
第十五条 水利国有资产产权界定系指国家依法确定水利资产所有权、经营权和使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。
第十六条 水利国有资产产权界定的任务，是解决水利单位与其他单位、个人之间以及水利单位之间的财产关系中不明确和有争议的问题；明确水利单位对联营、合资、股份制等企业投资的产权及权益；划清水利单位对集体及其他经济性质经济组织的原始投入和增值；规范不同产权主体之间的产权关系，把应属国家所有的净资产纳入国有资产管理的范围。
第十七条 下列经营性资产界定为水利国有资产
1．有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向水利单位投资形成的资产；
2．水利单位运用水利国有资产及在经营中所形成的税后利润经国家批准留给水利单位作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等收益形成的资产；
3．水利单位用借款或借款性集资等筹资方式形成的资产及其收益；
4．由水利单位担保，完全用国内外借入资金投资兴办或完全由其他单位借款兴办的水利单位，其收益积累的净资产；
5．接受捐赠形成的资产；
6．依据国家规定或经国家批准用于投资或归还投资贷款的减免税金、利润形成的资产；
7．水利单位中党、团、工会组织等占用的财产（不包括个人缴纳的党费、团费、会费）以及按国家规定由单位拨付的活动经费等结余购建的资产；
8．用水利国有资产兼并、购买其他企业单位所取得的资产产权；
9．交由集体或其他经济组织使用，凡未依法办理产权转移手续的资产。
第十八条 中外合资、中外合作经营企业中下列资产界定为水利国有资产
1．中方以各种形态的水利国有资产出资投入的资本总额，所形成的资产；
2．企业注册资本增加，按双方协议，中方以分得利润向企业再投资或优先购买另一方股份的投资活动中，所形成的资产；
3．可分配利润及从税后利润中提取的公积金、公益金等（不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的基金），按水利国有资产投资比例所占的相应份额；
4．中方职工的工资差额，按水利国有资产投资比例所占相应份额；
5．按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴基金，按水利国有资产投资比例所占相应份额；
6．企业清算或解散时，馈赠或无偿留给中方继续使用的各项资产，按水利国有资产投资比例所占相应份额。
第十九条 股份制企业中下列资产界定为水利国有资产：
1．水利单位以水利国有资产向股份制企业投资形成的股份，包括现有已投入企业的水利国有资产折成的股份，构成股份制企业中的国家股；
2．水利单位以水利国有资产向股份制企业投资形成的股份，构成国有法人股；
3．股份制企业公积金、公益金及未分配利润，按水利国有资产投资比例所占相应份额。
第二十条 水利单位对外投资所有权的界定，除国家另有规定外，依下列办法处理：
1．水利单位以各种形态的水利国有资产对外投资，其原始投资及投资的增值，界定为水利国有资产；
2．凡投入时没有约定是投资或者债权关系的，可由双方重新协商确定，分别按投资或者债权关系处理；
3．水利国有资产投资收益，留用于被投资单位继续使用的，均属于再投入性质，其留用的收益及其应分得的增值属于水利国有资产。
第二十一条 有权代表国家投资的部门和机构以各种形式向水利单位投入或拨款形成的各种形态的非经营性资产以及水利单位接受的捐赠和其他法律确认为国家所有的资产，界定为水利国有资产。
第二十二条 水利单位由国家认定、依法取得和拥有的水资源、土地、滩地、水域、岸线等资源性资产，界定为水利国有资产。并应履行有关法律手续取得法律凭证。
第二十三条 对于由国家投资、群众投工、投料兴建现由水利部门管理的水利水电工程，1994年3月31日以前兴建的，其形成的资产，全部界定为水利国有资产。对以后新建工程，其形成的资产，国家投资部分界定为水利国有资产，群众投工投料形成资产部分，界定为群众投劳折资资产。
第二十四条 水利单位已经用水利国有资产投资兴办的注册为集体或其他经济性质的企业，其原始投资及收益形成的资产，界定为水利国有资产。
第二十五条 凡没有证明属于其他单位或个人的水利资产，依法界定为水利国有资产。
第二十六条 对于情况复杂，一时难以确定其产权的财产，可先列作“待界定财产”由现管理单位管理使用。在未依法明确所有权归属之前，任何部门、单位和个人均不得擅自处置和转移。
第二十七条 水利单位国有资产产权登记，是国有资产管理部门代表国家对水利国有资产进行登记，依法确认国家对水利国有资产的所有权和单位占有、使用国有资产的法律行为。国有资产管理部门核发的《国有资产产权登记证》是国家对水利单位占有、使用国有资产的法律凭证。国家国有资产行政管理部门及各级人民政府国有资产行政管理部门作为水利单位国有资产产权登记的主管机关，委托各级水行政主管部门对其所属水利单位国有资产进行产权登记审查。国家另有规定的，从其规定。
第二十八条 凡占有、使用国有资产的水利单位，都必须按规定向经国家、地方政府委托的水利国有资产监督管理机构申报产权登记，由水利国有资产监督管理机构审查、汇总后，报政府国有资产行政主管部门核准。
水利单位的产权登记及年度检查办法，按国家现行有关规定办理。
第二十九条 产权纠纷的处理依下列程序进行：
1．地方水利单位之间的纠纷，由其共同上一级水利部门处理；
2．中央与地方水利单位之间的纠纷，由国家国有资产管理局商水利部调处；
3．水利单位与其他全民单位之间的纠纷，由同级国有资产管理部门调处；
4．水利单位与非全民单位之间的纠纷，由水利单位提出处理意见，报上级水利部门和同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商，协商不成的，提交司法部门处理。
第三十条 水利单位对所占有、使用的国有资产要严格按照国家国有资产管理部门规定的报表格式、内容定期向上级水利国有资产监督管理机构作出报告，各级水行政主管部门审核汇总后向同级国有资产管理部门和上级主管部门报告。
第三十一条 水利单位报送的报表要做到内容完整、数字准确报送及时，并对国有资产的保值增值、资产变动、经营、使用、结存等情况作出文字分析说明。
第三十二条 建立水利单位国有资产信息反馈系统、重大事项专题报告制度。水利单位的资产管理机构对经营性资产的资本变化、效益增减、产权转让、非经营性资产转为经营性资产，非经营性资产的增减、调拨、转让、变卖、报废、产权转移以及资源性资产出让、转出和出租等变幅较大的（指限额以上的）均应在30天内向上级水利国有资产监督管理机构和同级国有资产管理部门作出书面报告。
第三十三条 水利国有资产产权年度检查登记和国有资产保值增值考核实行定期报批制度。
第四章 水利单位财产权利
第一节 经营性资产
第三十四条 经营性资产是指国家对水利单位以谋求盈利和实现资本增值为主要目标，同时兼顾水利、水电及其他社会公益目标的投资和投资收益所形成的各种形态的资产。一般指企业占有、使用的资产和非企业单位非经营性资产经批准转化用于经营行为的资产。
第三十五条 水利单位依法独立支配国家授予其经营管理的经营性财产，享有法人财产权。各级主管部门（或主管单位）和水利国有资产监管机构不得直接支配水利单位的财产。
第三十六条 除法律、行政法规另有规定外，政府以及任何部门、机构不得以任何形式抽取注入水利单位的经营性资本，不得调取水利单位经营性财产，不得以任何名义向水利单位收取任何费用。
第三十七条 国家对水利单位经营行为承担的财产责任，以投入水利单位的经营性资产额为限。
水利单位以其全部经营性法人财产独立承担民事责任。
第三十八条 水利单位应当建立资产经营责任制。对水利单位全部经营性净资产的保值、增值承担责任。
第三十九条 水利单位运用经营性资产从事经营活动，按下列规定办理：
1．已实行承包经营责任制的水利单位，应将单位的水利国有资产保值增值指标纳入承包指标体系；
2．实行租赁经营的水利单位，承租方应当依照有关租赁经营的法律、行政法规的规定，在租赁期间按照合同约定，足额缴纳租金，并保证经营性水利国有资产的保值增值。
第四十条 水利单位经营性水利国有资产投资收益（指应分配利润）及水利单位依法转让水利国有资产产权的收入，应按《国有资产收益收缴管理办法》等有关规定，根据各级水行政主管部门规定的时间和上缴比例，及时足额上交。
各级水行政主管部门对其所属水利单位上缴的经营性收益和依法转让的产权收入，按照国家有关规定用于对经营性水利单位再投资、抵顶国家拨款的水利事业费支出、公益性水利工程耗费的补偿和兴建水利工程的投入。第二节 非经营性资产
第四十一条 非经营性资产是指为了抵御洪、涝、旱、凌等灾害以及为其管理服务，国家对水利单位的行政事业性、基建、专项等拨款，以及水利单位为了完成防汛、抗旱等事业任务按国家规定组织的行政事业性收费所形成各种形态的资产。
第四十二条 水利单位有权依法依规在规定用途的范围内使用、支配其非经营性水利国有资产。
水利单位及其单位负责人对非经营性水利国有资产，承担合理、有效、节约使用、保障国有资产安全、完整、防止流失的责任。
第四十三条 水利单位对非经营性水利国有资产的使用、管理按下列规定执行：
1．优化配置资产，促进国有资产合理、有效、节约使用、节减国家财政支出；
2．建立健全单位国有资产占有、使用的管理制度、统计报告制度和监督管理制度，使国有资产管理工作法制化、科学化、规范化，建立正常、严格的管理秩序；
3．对占有、使用的水利国有资产要定期检查，做到家底清楚、帐帐相符、帐卡相符、帐实相符，防止资产流失；
4．对固定资产管理，应建立健全固定资产登记、入库验收、保管、领用、检查、维护制度和办法，建立健全固定资产损失赔偿制度。
第四十四条 水利单位非经营性资产转为经营性资产的管理
一、水利单位的非经营性资产在保证完成国家规定的防汛抗旱等行政事业任务前提下，按照国家有关政策规定，在允许的范围内，有条件的要积极努力从事生产经营活动，转化为经营性资产。
二、非经营性资产转经营性资产的主要方式有：
1．经主管部门确认的由于工程情况和原界定的公益性服务范围、对象的变化，公益服务的非经营性资产转为经营性资产；
2．用非经营性资产作为初始投资，在工商行政管理部门领取《企业法人营业执照》，兴办具有企业法人资格的经济实体；
3．用非经营性资产对外投资、入股、合资、联营等；
4．用非经营性资产作为注册资金，在工商行政管理部门领取《营业执照》，兴办不具有企业法人资格的附属营业单位；
5．用非经营性资产对外出租、出借、承包经营；
6．其它。
三、非经营性资产转经营性资产，要按照国家颁布的《国有资产评估管理办法》进行评估，核定其价值量，作为国家投入的资本金，并以此作为占用，使用该部分国有资产的保值、增值考核基础。
由于工程情况和公益服务范围、对象变化，非经营性资产转化为经营性资产的价值量，按《水利工程管理单位财务制度》有关制造费用分配的方法所计算的比例，核定计算转化价值量，作为经营性资产的保值、增值考核基础。
四、水利单位将非经营性资产转为经营性资产除由于工程情况和公益服务范围、对象发生非实体性转化外，超过一定数额的需提出申请，经水利国有资产监督管理机构审核同意后，报同级国有资产管理部门批准。
五、水利单位利用占有的国有资产从事经营活动取得的收入，所属独立经济核算的生产经营单位上交的纯收入，以及对外投资、联营、租出国有资产等所取得的收益、租金等，都应纳入单位统一管理与核算。
六、水利单位对开展经营活动和所办经济实体、经营项目占用的国有资产产权如有变动转移，应按照有关规定报经批准，办理变动转移手续。
七、水利单位非经营性资产转经营性资产；其资产的国家所有性质不变，除国家另有规定者外，不得用水利国有资产开办集体性质的企业。
八、非经营性资产转经营性资产，要明确产权归属关系，坚持有偿使用的原则，使国有资产保值增值，其收益应全部纳入单位统一管理，执行本办法对经营性资产的有关监督管理条款。
第四十五条 水利单位有下列情况之一的，国有资产管理部门会同水行政主管部门可以收回或调拨其非经营性水利国有资产：
1．国家财经政策调整，追减已拨入的款项时；
2．按规定上缴的行政事业性收费、罚没收入、追缴的赃款赃物；
3．按规定上交的各类专项拨款结余、事业经费包干结余，增收分成以及基建投资结余分成；
4．单位撤并、分设、改制，需重新调配其资产；
5．根据上级主管单位决定调出的国有资产。
第四十六条 水利单位非经营性水利国有资产处置的管理
1．水利单位处置国有资产（包括调拨、转让、变卖、报废等）实行审批制度。水利部直属单位中流域机构凡超过20万元以上及其他水利单位凡超过10万元以上的单项国有资产处置，经水利部审核后报国家国有资产管理局会同财政部审批。各省（市、自治区）及流域机构所属水利单位的国有资产处置报批标准，由各省（市、自治区）国有资产管理部门会同水行政主管部门及流域机构制定。
2．单位有偿调出、出让和变卖的固定资产、无形资产等，应经国家国有资产管理部门批准的评估机构评估，按评估确认的结果作价处理，防止低价调出、出让和变卖，造成国有资产流失。
3．单位撤并、分立、应经批准，按国家有关规定办理水利国有资产的变更、移交、转移、解缴等手续。
第四十七条 水利单位闲置的以及超过编制定额的非经营性固有资产，应本着物尽其用的原则，进行处置或调剂。水利国有资产监管机构及主管部门通过制定闲置资产调剂管理办法，开拓闲置资产调剂渠道，推动闲置资产的合理流动，发挥资产使用效益。第三节 资源性资产
第四十八条 资源性资产是指水利单位根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等国家法律、法规获得，或经过法定程序批准取得和拥有的水资源、水域、岸线、滩地、土地、水工程范围内的砂、石、土料等资产。
第四十九条 水利单位依法取得的资源性资产，必须注意合理开发、有偿利用、保护资源环境、提高资源质量，确保资源形成、持续、再生、增量、开发的良性状态。
第五十条 水利单位依法取得的资源性资产，按照国家的法律、法规和国有资产管理部门的规定，其使用权可以出让、转出和出租。
水利单位资源性资产转为经营性资产，要明确产权主体，经水利国有资产监督机构及其他有关部门批准并办理有关手续。
第五十一条 水利单位依法取得的资源性资产的净收益和依法出让、转出和出租的净收入，应按国家规定缴水行政主管部门，纳入预算内管理。
第五十二条 水利单位取得的资源性资产，要加强实物量的管理和控制。
第五章 考核与评价
第五十三条 国有资产管理部门会同水利国有资产监督管理机构组织对所属水利单位的水利国有资产的安全、完整、合理、节约、有效的使用及保值增值状况进行考核与评价。
考核一般以年度作为考核期，由于特殊原因需要缩短或延长的，由水利国有资产监督管理机构根据有关规定决定，其考核与评价以单位会计决算资料及相关资料为依据，暂不考虑货币的时间价值。
第五十四条 水利国有资产考核与评价指标
一、经营性资产考核与评价
（一）考核指标：
1．水利国有资产保值增值率
考核期末水利 考核期内新增投
－
水利国有 国有资产总额 入水利国家资本
资产保值＝－－－－－－－－－－－－－－×100％
增值率 考核期初水利国有资产总值
说明：（1）单位水利国有资产总值，根据单位水利国有
资产价值总量核定，包括水利国家资本金，
国家已收取投资收益和国家投资应享有的其
他权益。
水利国有资 水利国家 国家水利投资应
＝ ＋
产价值总量 资本金 享有的其他权益
国家已收取的
＋
水利投资收益
国家水利投 资本 专项拨款和各 盈余 未分
资应享有的＝〔（ －种建设基金形）＋ ＋配利〕
其他权益 公积 成的资本公积 公积 润
水利国家资本 水利专项拨款和各
×－－－－－－＋种水利建设基金形
实收资本 成的资本公积
考核期内 考核期内 考核期内水利专项
（2）新增投入水＝新增投入水＋拨款和各种水利建设
利国家资本 利实收资本 基金形成的资本公积
（3）水利国有资产保值增值率达到100％时为保值，大于100％时为增值。
2．政策性亏损单位考核指标
水利国有 实现水利国有资产保值增值率
资产保值＝－－－－－－－－－－－－－×100％
增值率 核定水利国有资产保值增值率
说明：（1）实现水利国有资产保值增值率计算方法同指标1
（2）核定水利国有资产保值增值率由上级主管
部门（单位）核定，一般以上年实现数或
前三年平均数核定。
（3）政策性亏损单位水利国有资产保值、增值
率计算数达到100％时为保值、大于
100％时为增值。
（二）评价指标
利润总额
1．资本金利润率＝－－－－－×100％
资本金总额
单位社会贡献总额
2．社会贡献率＝－－－－－－－－－×100％
经营性资产平均总额
说明：（1）水利单位社会贡献率总额包括：工资（含奖
金、津贴等工资性收入）劳保退休统筹及其
他社会福利支出、利息支出净额、应交增值
税、应交产品销售税金及附加，应交所得
税、其他税收、净利润。承担社会公益任务
的水利单位未补偿的公益性实际支出。
期初经营性 期末经营性
（2）经营性资产 资产总额 ＋ 资产总额
平均总额 ＝－－－－－－－－－－－－－－－
2
承担社会公益任务的水利单位平均资产总额，按水利枢
纽工程设计时经济计算规程计算的防洪（抗旱、排涝、防凌
等）与兴利效益比例分摊计算，只将分摊的兴利资产计入平
均资产总额（即经营性平均资产总额）
上交国家税收总额
3．社会积累率＝－－－－－－－－－－×100％
水利单位社会贡献总额
说明：上交国家税收总额：是指应交增值税、应交产品
销售税金及附加，应交所得税、其他税收。
经营性资产总额
4．经营性资产比率＝－－－－－－－×100％
单位资产总额
生产经营净利润
5．经营性资产收益率＝－－－－－－－×100％
经营性资产总额
二、非经营性资产考核与评价
（一）考核指标：
1．进行完全成本核算的单位，同政策性亏损单位考核指标。
2．不进行成本核算的单位。
本期非经营水利
非经营性 国有资产毁损率
水利国有 ＝（1－ －－－－－－－－－－－－－－）×100％
资产完整率 期初非经营 本期非经营
性水利国有＋性水利国有
资产总额 资产增加额
注：本期国有资产毁损额：是指在考核期内因非自然客
观因素造成的单位各类资产丢失、浪费、损坏报
废，而无法补偿，使国有资产价值量的减少数额。
当比率为100％时，为完整，低于100％时为不完
整。
非经营性国有资产合理、有效、节约使用的考核，各级
主管部门（或主管单位）可结合具体情况，进行总括或单项
考核，制定相应考核指标。
（二）评价指标
公益收入－补贴收入
公益服务补偿率＝－－－－－－－－－×100％
公益成本
生产经营 投 资
＋
经营收益 净利润 净收益
弥补公益＝－－－－－－－－－－×100％
亏损率 公益 公益 补贴
－（ － ）
成本 收入 收入
三、反映资源性资产状况指标
本年末（度）单位拥有
（使用）资源总量或总值
1．资源增量（值）率＝－－－－－－－－－－－×100％
上年末（度）单位拥有
（使用）资源总量或总值
以上指标应按各类资源分别计算反映。
本年度资源性收
费或收益总额
2．资源开发收益率＝－－－－－－－－－－×100％
本年度资源 资源管理
＋
开发费摊销 性支出
资源性收益指水利单位依法出让、转出和出租资源性资产所获得的收入。
第五十五条 水利单位国有资产考核指标由国有资产管理部门会同水行政主管部门的水利国有资产监督管理机构核定下达。
第五十六条 水利单位提出国有资产考核指标值申报方案和达到考核标准的具体实施方案，连同必要的说明材料在考核年度开始两个月内报送各级水行政主管部门的国有资产管理机构和国有资产管理部门；水利国有资产监管机构审查汇总后，在一个月内报同级国有资产管理部门核定。
第五十七条 考核年度终了，单位按照批准的国有资产考核指标值和具体实施方案，对实际执行情况和结果进行检查总结。总结分析报告连同财务报告及时报送各级水行政主管部门的水利国有资产监督管理机构和国有资产管理部门。
水利国有资产监管机构对总结分析报告提出处理意见后，应报同级国有资产管理部门核定。
第五十八条 水利单位总结分析报告应包括以下内容
1．考核期扣除客观因素后，单位国有资产考核指标完成情况及因素分析；
2．具体客观因素；
3．其他需要说明的情况和问题；
4．今后的措施和意见。
第五十九条 水利单位经营性资产完成国有资产保值增值情况根据考核结果，其奖惩办法，按国家国有资产管理局、财政部、劳动部国资企发（1994）98号《国有资产保值增值考核试行办法》中有关规定执行。非经营性资产、合理、节约、有效使用状况考核的奖惩办法由各级水行政主管部门另行制定。
第六章 责 任
第六十条 水利国有资产的国有资产是重要组成部分，各级水利主管部门、水利单位及工作人员都有依法维护其安全、完整，努力促使其保值增值的义务和责任。
第六十一条 监督管理机构有下列行为之一的，由主管机关、政府或上级国有资产管理部门责令改正，造成严重后果的，对主管领导和直接责任人员，由上级机关或所在单位追究责任。
1．未按规定履行监督职责，对被监督单位及管辖单位财产流失的情况不掌握、不反映、不采取相应措施的；
2．不按规定权限擅自批准产权变动的；
3．超越权限干预水利单位经营性资产的经营权，侵犯其合法权益的。
第六十二条 水利单位在经营性资产经营管理中有下列行为之一的，上级水利国有资产监督管理机构有权责令其改正，造成严重后果的，有权建议主管部门对单位的负责人和直接责任人员给予经济处罚，免除（解聘）其职务，或给予降职、撤职处分。
1．经营管理不善，连续两年亏损，亏损额继续增加的；
2．在承包、租赁、股份制改组、联营或者与外商合资经营、合作经营以及向境外投资过程中，弄虚作假，以各种名目侵占国有资产的；
3．向其他单位投资或者向境外投资，未在财务报告中如实反映收益状况或者未及时足额收取应得利润，造成国有资产流失的；
4．擅自转让国有资产产权的；
5．未按照规定进行清产核资、产权登记、以及不如实填报报表，隐瞒真实情况的。
第六十三条 水利单位在非经营性资产使用、管理中，有下列行为之一的，主管部门国有资产监督管理机构有权责令其改正，并按管理权限，由上级机关或所在单位追究主管领导和直接责任人员的行政、经济责任。
1．未按其职责要求，资产管理不善，造成重大流失的；
2．不如实进行产权登记、填报资产报表、隐瞒真实情况的；
3．擅自变更、转让、处理资产和用于经营投资的；
4．弄虚作假，以各种名目侵占资产和利用职权谋取私利的；
5．对用于经营投资的资产，不认真进行监督管理，不履行投资者权益、收缴资产收益的。
第六十四条 各主管部门、监督管理机构及水利单位的工作人员违犯本规定，造成国有资产流失，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第六十五条 各省、自治区、直辖市国有资产管理部门和水行政主管部门可根据本办法制定实施细则，并报国家国有资产管理局和水利部备案。
第六十六条 本办法由国家国有资产管理局会同水利部负责解释并组织实施。
第六十七条 本办法自发布之日起施行。
检警关系初探
山东大学法学院 白广亮
内容提要：检警关系问题不是一个新问题，国内学者早有论述，但时至今日，中国的检警关系改革将何去何从仍未有定论，尚有许多争论之处。96年刑诉法修改以后，“当事人主义”的诉讼模式在中国得以尝试，但根据其后的司法实践看成功之处非常有限，由原来“流线型”构造或者“侦查为中心”的诉讼形态向以“审判中心主义”的诉讼形态的转变并未获得完全的成功，因此，在审判中心主义的视角下如何看待检警关系又是一个新问题。文本拟参考外国例制，结合中国实际，对中国的检警关系问题做一定程度的反思与探讨，希望能以此引起学界对此问题更加深入的关注和研究。
关键词：检警关系 侦查权 检察权 公正 效率
一、审判中心主义视角下的检警关系
所谓“侦查权”，按照《诉讼法律词典》的解释就是：“享有侦查权的机关搜集证据，揭露和证实犯罪，查缉犯罪人，以及实施必要的强制措施的权力”，“侦查权是国家权力的有机组成部分” 。侦查权一般由警察行使，这是由他们的特征所决定的，警察的天然使命就是维护社会的治安和秩序，警察这个词从词源上说一开始就有秩序的含义，警察是国家暴力的垄断者，因此适合于追究犯罪、搜集证据和抓捕犯罪嫌疑人。当然，警察权与侦查权也有不同，一般说警察权力还包括某些与社会治安有关的行政权力，在某些国家，包括中国，侦查权的行使也并非仅仅由警察行使，但最基本的侦查权由警察行使则是世界的通例。
所谓“公诉权”，同一部词典里的解释是：“国家权力的一种，指国家专门法律监督机关所享有的权力，在我国就是人民检察院履行其职责时所享有的权力” ，它主要包括法律监督权，公诉权等等，但公诉权是检察权的主要内容，反应检察权的本质特征。公诉就是根据侦查机关搜集、采证的证据将犯罪提交到法庭上，并对指控予以支持，与辩护方对抗，以完成整个刑事诉讼的追诉行为。随着社会的发展，犯罪的复杂性和隐蔽性都有所提高，以及人们对警察滥用权力的担忧，导致了侦查与检察的职能区分，因此，侦查与检察的职能区分是必要的，但理顺其中的关系也是必要的。
“审判中心主义”有两个最基本的要求就是司法最终裁决制度与控审分离制度 。也就是说，在刑事诉讼中，以审判为中心就意味着一切涉及到公民权利的实体问题和程序问题，都必须由中立的司法机关来裁决，并且这种裁决具有最终的权威性，一般不受任何法律外的审查，并且在刑事诉讼中解决的是对犯罪嫌疑人定罪量刑的问题，公诉与审判应当截然分开，公诉旨在控诉犯罪，辩护方旨在做合法的辩护，主持听审的法官做出中立性的、公正的判决从而完成整个诉追程序乃是现代刑事诉讼合法性和合理性的基本要求。所以，对于惩罚犯罪来说，有效的诉追至关重要，因此也就需要一个强有力的公诉机关，才能够有效的完成审前准备阶段的内容。一个相对独立化的、有力的和有效率的审前程序需要一种审前的权威，而在所有的职能划分中唯有检察机关最适合担当这一权威，这是因为：首先，法院或者法官在审前程序中依然是中立的，具有保障合法权利不受非法侵犯的功能，这就决定了不能担当审前程序中的诉追中心；其次，辩护方不可能成为审前程序的诉追中心，因为这与辩护职能是格格不入的，辩护方的职责就是在合法的限度内为犯罪嫌疑人寻找一切可能导致其无罪和罪轻的证据和理由，由其担当诉追中心直接违反了职能区分的基本原则；再次，警察不适宜担当诉追中心，这是现代刑事诉讼的特点所决定的，也是警察权力特点所决定的，现代刑事诉讼是国家追诉，警察是社会秩序的维护者，现实中看其对法律的理解并不深刻，是暴力的垄断者，对暴力的自我克制毕竟是有限的，这与法治的理性有内在性的冲突，加上现代诉讼的高度复杂性、隐秘性和犯罪对法律的高度规避性都决定了由警察成为审前程序的中心亦非上策。因此，这一职能也就落到了检察机关身上。相比而言，由检察机关成为审前程序的诉追中心有以下好处：
1）、检察机关掌握公诉权，公诉权与审判从距离上来说最接近，是审判的前位程序，公诉权行使的质量直接决定了整个诉追过程的质量，因此检察机关的公诉对刑事诉讼具有决定性意义。在“审判中心主义”的要求下，对嫌疑人的定罪量刑成为关键，而定罪量刑的根据只能是检察机关提供的指控和证据。因此，对于一次刑事追诉活动来说，检察院能否提供以及提供什么样的指控和证据是至关关键的，按照有些学者的说法起诉甚至应当优位于审判，从这个意义上看也是有一定道理的。
2）、警察是侦查权的主要行使主体，但其社会秩序的维护者身份使其与法治的要求并不具有完全的同一性，虽然在大部分的情况下二者是同一的。法治的要求与社会秩序的维护在一般意义上是统一的，法治的内涵中也有秩序的要求，没有秩序是不可能建设好法治的，但是法治的内涵又不仅仅是秩序，法治除了秩序还要追求公正，正义等等，如果公正与秩序发生了冲突，警察职业的内在要求是维护秩序，这与法治社会的共同理想背道而驰，虽然这在一个法治良好的社会中可能会受到来自于法院的审查，但这已经说明了警察行使侦查权具有一定悖反性，这决定了其不光不能成为整个审前程序的诉追中心，还应受到这一中心的制约与控制，而检察机关又是连接警察机关的最近机关，对其采取法律控制显得及其容易和合理。
3）、检察机关的追诉是建立在一定证据基础之上的，证据的搜集主要是由侦查机关即警察进行的，搜集的证据的价值性最初将有公诉机关即检察院判断。什么样的证据应当搜集，什么样的证据怎样搜集、怎样固定等等虽然最终要由法院审查，但最初的审查同样重要，即检察院的审查先于法院的审查，如果不能经过检方的审查也就根本不可能到达法院。因此，警察的侦查必须首先服从和服务于公诉。这也决定了应当由公诉决定侦查而不能是侦查决定公诉。侦查决定公诉，公诉对之毫无主动性甚至极端到侦查决定审判的情况，我认为更多的出现在专制政体内，而不容易也不应当出现在民主和法治的政体内，因为不受限制和审查的侦查权本身就是专制，这由侦查权的侵犯性所决定。
4）从审判的构造上来看，当事人主义要求是平等的控辩对抗，而非侦辩对抗。当事人主义要求的三角结构是法官居中，控诉方和辩护方各居一侧的等腰三角结构。以审判为中心所要求的这种对抗决定了公诉方应成为诉追主体中的中心点，否则与辩护方的对抗将变的没有力量，从而影响整个诉追过程。检方应当掌握诉追的绝对主动性和尽可能高的资源利用率才有可能有力的对抗辩护方的辩护，对任何事情促成总比破坏要难，如果指控没有力量就很容易被辩护方所驳倒，而影响整个刑事诉讼任务、目的的完成。
5）、检察为中心还是现代刑事诉讼效率追求的需要。一般来说，权威能够带来效率，分散会导致低效率。检警分离就会导致两机关的权力分散，会导致两机关的扯皮和各自为政的现象，从而不能在有限的时间内完成侦查任务，加上不受监督的权力往往导致恣意，这使得刑事诉讼任务的完成有了重重阻力。检察主导侦查可以带来高效率，对于应该搜集的证据，按照公诉的需要可能及时的搜集，对于不应该或者证据价值不大的证据，可能会出于效率性等考虑不予搜集。可以说，检察主导侦查、以检察为中心是当代刑事诉讼中效率价值追求的直接要求。
6）、以检察为在中心也是检察制度产生和存在的基本动力和价值源泉。检察制度是近代刑事诉讼发展的产物，其产生主要就是基于废除专制诉讼、控制警察权力和保障人权的目的而产生的，这“也彪炳着检察制度的灵魂所在”， 检察如果不能成为审前程序的中心，不能遏制警察权力，其存在的合理性就成问题。检察主导侦查为检察制度的存在和发展指明了方向和目标。
总之，我认为一种检察主导的、以检察为中心的审前程序是刑事诉讼中检警关系的一种合理化要求，这是审判中心主义的直接要求和刑事诉讼得以顺利进行的根本保障。检察主导也就意味着一定程度的检警一体化。
二、检警关系的比较性考察
前面我论述了检察主导审前程序的必要性，然而考察各国的立法例，也并非全都实行检察领导警察，检察主导一切的模式，以下我将对各国的检警关系模式进行考察，并在比较的基础上说明检警关系的合理模式仍然是检察主导的。西方国家的检警关系大致上有三种模式可资借鉴：
1）、检警一体模式
检警一体模式为大陆法系国家所大量采用，检察机关一般是法定的侦查机关，享有完全的侦查权与侦查指挥权，警察为侦查的辅助机关，如根据法国刑事诉讼法的规定，司法警察负责对案件的初步侦查，“检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动”，“有权采取拘留的措施”，“享有法律授予司法警官的一切权力和特权”。当然，在法国审前阶段尚有预审法官的司法抑制，但这丝毫没有削弱在审前阶段诉追主体中检方的中心地位。在德国，根据其刑诉法典第161条的规定检察机关可要求警察机构和官员“进行任何种类的侦查，”后者“有接受检察院请求、委托的义务”。163条规定警察仅担负辅助检察官的责任，应当“毫不迟延”的将侦查结果送交检察院。我国的台湾也属于这一模式之中。
实行检警一体模式国家的一般特征就是检察主导侦查，警察是侦查的辅助机关（但并未也不可能脱离侦查职能之外），警察的侦查服从、服务于检察官的侦查、审查与要求。将审前阶段的诉追权集中的由一方主导，增加了诉追的准确性、有效性和效率性。
2）、检警分离模式
检警分离模式一般为英美法国家采用，在这种模式下，警察与检察官各有相对独立的地位和侦查权，或者仅有警察享有侦查权，而检察机关仅仅负责起诉案件，无论怎样二者均没有领导与被领导，或者服从与被服从的关系。
在英国，警察机关负责案件的侦查工作，而检察官负责起诉案件，如果他认为案件的证据不能达到起诉的标准可以要求警察补充侦查，但这一要求警察没有绝对服从的义务，检察机关对警察制裁的唯一有效手段就是中止诉讼的进行。在美国，也是两机关分享侦查权，此外，大陪审团对某些案件也有较大的调查权，实践中大多还是由警察侦查，检察官负责起诉，警察有作证的义务并在实践中大量出庭作证。在加拿大，检察官也没有侦查权和侦查指挥权，与警察互不隶属，仅有某些咨询关系。
3）、适当结合模式
第三种模式的典型代表是日本。日本的刑事诉讼法受大陆法系影响较大，在侦查程序中，检察官对警察拥有一般的指挥权，具体指挥权和一般指示权。检察官的地位相对优越。但二者侦查对象亦有不同，警察一般负责初步的侦查，而检察官则负责进一步的或者补充性的侦查，但后者对前者的指挥权是客观存在的。为保证这一指挥权的顺利行使，法律赋予了检察官对于警察的惩戒权。
通过以上的考察可以看出，大陆法系国家一般均实行不同程度的检警一体模式，而英美法系国家一般实行检警分离模式。检警一体化的合理性似乎存在问题，但是通过分析我们就会知道，检警分离与其法律文化传统，国家体制等有着很大的关系，比如在英美法系，其传统一脉相承。在那里，法院地位崇高，法院对警察侦查权的滥用限制非常有效，比如严格的非法证据排除规则，人们对于自然正义和程序正义的遵从也是其它国家不可比拟的。警察自早期就在刑事司法领域发挥了巨大的作用，也形成和养成了完善的侦查技术和证据搜集方式，其搜集的证据在法院的可用率高，价值大，至于检警分离带来的效率低下在那里也并不成问题，在美国传统上效率就被放在了公正的一个次要位置。何况最近的司法改革动态上看，英国和加拿大检察官对于警察均有了一定程度的制约权力，比如在加拿大警察在某些案件侦查时对采证问题应当向检察官咨询等等。在英国，传统上实行的是私人控告制度，检察机关是刚刚设立并发挥作用的机构，而皇家司法委员会在1993年就曾提出建议，“检察机关应提前介入侦查程序，给予警察必要的建议，指导警察搜集或发现充分的证据”。这成为英美法系国家根据司法实践的要求借鉴大陆法系经验的两个范例，并且也反应出了英美法系国家检警关系转型的一种趋势。因此，应该说检警一体化的合理性并没有受到损害。
当然，对于单纯的检警一体和检警分离来说，人们认为各有优缺点。检警一体的模式，有利于发挥警察和检察官刑事诉追权的主动性，使诉讼进程更加快速、高效，符合诉讼经济原则的要求；能够把“优秀的侦查能力和良好的法律素养完美结合，从而保障国家诉追权的正确行使” 。检警一体的缺点存在于司法实践中，由于检察官往往不亲自侦查，因此其处分可能与实际情况不符，而招致警察机关的抱怨，从而不利于刑事诉讼程序的良好发展，影响警察侦查的积极性，从而成为构造论上一个缺陷。而检警分离模式不会产生上述问题，已经充分考虑到了警察的积极性，但是又难于完成公正、有效、快速诉追的刑事诉讼要求。刑事诉讼最基本的价值之一就是快速、公正的解决嫌疑人的刑事责任问题，如何有效的完成这一任务是刑事诉讼追求的首要目标之一。因此，从价值衡量的角度讲检警一体模式具有更大的合理性，只要我们通过一系列措施发挥其优越性，避免其不足，就应当是一种应予接受并且可予接受的模式。
通过以上论述，检警分离和检警一体在各国均有一定的合理性和可行性，但这大体与各自的诉讼文化传统有着密切的关系，然而，检警分离模式的客观存在并不能否认检警一体的合理性，检警一体符合刑事诉讼的基本规律、构造要求和世界刑事诉讼的发展趋势。
三、中国检警关系的出路——兼论检察引导侦查的过渡性与暂时性
修改后的刑诉法对检警关系做出了规定，奠定了中国检警关系的基本格局，中国的检警关系，最经典的表述是：公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”。在我国，公安机关即警察负责大部分案件的侦查，检察院负责案件的公诉，同时享有部分的侦查权，主要是考虑到某些案件公安机关侦查不利，因此由司法机关——检察院侦查比较合适，检察机关同时还是法律监督机关，可以对公安机关的侦查行使法律监督权。但二者是诉讼的两个阶段，互不隶属，不相领导，是“流水作业”，没有谁优位于谁的问题。其相互制约的主要表现是检察机关的立案监督、补充侦查，公安机关的复议、复核等等。
应当说我国检警关系设计的初衷和具体制度的基本内核都存在许多合理的成分，但我国的刑事诉讼中检警关系理论上和实践中也均存在着很大的问题，归结起来主要有：
1）、对侦查权的违法现象监督不力。在现有的检警关系之下，检察机关属于监督机关，因此具有对侦查权一定的监督权力，但是在实际中这种监督是无力的，即使在立案监督等法律明确规定的监督程序中，这一监督的行使也是存在着诸多障碍，使得检察监督有名无实。检察机关一般不参加警察的侦查活动，对于侦查中的违法取证、侵犯公民权利的情况不得而知，亦没有能力监督。对于侦查权的监督加强无论是在现阶段还是从长远考虑都显得尤为重要，这一监督，除了法院的司法审查和令状主义以外，在英美法系主要是靠辩护律师的制约，而在大陆法系国家一般都通过检察机关的监督加以制约。
2）、起诉的证据准备不力。我国现代的刑事诉讼实行审判中心主义，公诉机关需要对控诉的证据做比较充分的准备才有可能对犯罪得到有效、有力的追诉，而在中国现有的检警关系模式下，警察破了案却并不一定能够有效的搜集到犯罪的证据，搜集到了的证据也不一定具有多大的证据价值，使得检察机关的控诉失去了证据支持，控诉无力也就直接影响了刑事诉讼的根本目的和功能的实现，“侦查人员庭审意识、证据意识淡薄，案件侦查质量往往难以满足庭审的要求。” 实践中多次退回补充侦查的情况非常普遍，因为证据不足而撤诉的也占相当的份额 。因此，一种松散的检警关系就不可能拥有一种充分、合理、有力的证据准备过程。
3)、现有的检警关系使得审前程序效率低下。检警关系的脱节使得审前程序效率十分低下，侦查不受有力的监督使其有拖延的余地，证据搜集不力导致多次的退回侦查，检警关系的不协调使得二者相互之间的沟通存有一定的障碍，这一切反应在诉讼效率的问题上就是绝对性的低效率。正如美国大法官波斯纳所言公正也有效率、效益的含义，“迟来的正义非正义”，投入巨大而正义的获得及其微小从人类社会的角度考虑也并非正义。对效率、效益的追求已经成为我国刑事诉讼法中的基本理念和价值追求之一。因此，一个低效率的审前程序与现代刑事诉讼的效率要求是直接相悖的。
4)、我国检警关系的现状使得检察方的控诉、判断正确性降低。检察机关的控诉、判断是建立在充分的侦查证据基础之上的，现在警察机关搜集的证据可利用率不高，质量低下，因此建立在此基础之上的判断实难正确。在我国，检察机关不参与侦查机关的侦查活动，其判断就是建立在警察机关搜集的犯罪人口供、证人证言、被害人陈述，鉴定结论等等基础之上，本身已经有了局限性，加上对于非法证据的判断也难免出现错误，直到辩方在法庭上提出其合法性时才发现此证据违法，不能使用，就将使控方自我陷入被动的局面。
鉴于中国检警关系设计上存在的诸多缺陷，我认为我们应当对其进行构造上的改良，但这一改良不能仅仅在检警二者之间进行，并且单纯的检警一体也不一定适合中国的具体实际，存有诸多困难，而应以审判中心主义为其视角，站在整个刑事诉讼的构造上，通盘考虑，努力建构一种以司法抑制为基础，以检察主导侦查为基本形式的新型模式。也就是说要建构一种公检法三机关加上辩护方等主体的良性关系，唯有此刑事诉讼的目的、价值、功能才能有效的发挥出来，单纯的讨论检警关系有犯只抓局部不看整体的哲学错误的危险。因此，必须对整个审前程序进行彻底的改造，尽快建立一种以公诉为中心的良性的审前程序，反应在检警关系上就是检察主导侦查，司法对警察与检察机关的共同抑制上。当然这种主导的同时应当克服检警一体的缺陷，给予警察机关一定的主动性，减少抱怨的产生。
不久前，很多学者和实务界人事提出检察引导侦查的改革方案，所谓检察引导侦查就是指检察机关从法律监督的角度出发，及时介入侦查机关重大案件的侦查活动，帮助侦查机关确定正确的侦查方向，引导侦查人员围绕起诉指控所需，准确全面的收集和固定证据的侦查监督活动。 并指出这一“引导”方式是我国司法实践长期经验的产物也是检警一体化模式的需要，由对侦查机关原来的事后监督、软监督变成一种积极的有效的监督和制约，要实现对侦查机关的有效监督，检察机关就必须积极参与侦查活动，引导侦查人员依法取证 。
然而，我认为检察引导侦查虽然是从中国自身的角度思考中国的问题，但并不能从根本上解决中国的问题，检察引导侦查最多是一种权宜之计，是在中国目前司法体制已基本定型的情况下，对司法改革既不伤筋动骨，又要切合诉讼规律的一种尝试。我认为这种尝试最多具有暂时性的意义，并不是我们司法改革的目标，我们建构的检警关系不能以此为满足。对于检察引导侦查的改革我试做以下评析：
1）、如果依然是软监督，检察机关对于侦查机关的监督如果没有任何的强力，这种改革有可能陷入有名无实的游戏，没有任何的实际意义中去。当前我国刑诉法中并不是没有规定对于公安机关的侦查监督，比如立案监督，但是这种监督因为缺乏保障机制，在实践中变的有名无实。检察机关通知公安机关立案，但是公安机关如果仍然没有立案怎么办？如何解决？现实中大量的事例说明了这种担心不是没有道理的。传统的原因，目前在中国公安机关的权力非常之大，所受制约少并且制约有效者就更少了，这更加加剧了公安机关的守法、依法行为的难度。因此，可以说没有对侦查有力的监督和保障机制，学者们所探讨和希望的所谓检察引导侦查只能是海市蜃楼，不可能实现的。
2）、如果引入了强力的保障，这与检察“引导”侦查之名又难于相协调。比如，对于检察机关的监督，警察机关的办案人员如果拒不服从，检察机关有人事的奖惩权，这样就赋予了检察机关一定的强力，办案警察不服从就会受到惩罚，但这又难以称之为“引导”。所谓引导就是指引、疏导之意，这个概念本身与强力无关，或者说引导本身并不带有强力的痕迹。只要检察机关对于侦查机关具有这样那样的强力，就不能再称之为引导，而应当是“主导”，而这已经走向了一定程度、但确确实实的检警一体。
3）、检察引导侦查不光不能解决现有的问题，还会带来一些新的问题。诚然，对于现实中的问题，检察引导侦查能够部分性、暂时性的解决一些，比如检察引导侦查，可以提高效率，可以帮助侦查机关提高所搜集证据的质量，这样就有利于审判中控诉方掌握更多的主动性，但是对于侦查中的侵犯人权问题，对于侦查机关拒不服从监督的问题等并不能给予根本性的解决。相反，这种主动深入到警察机关内部，开会议，搞讲座会不会招致警察机关的反感也会是一个很大的问题。学者们建议的某些措施早已经超出了引导的内涵之外了。也有人担心这种两机关的联合办案会不会导致联合的侵犯公民权益事件的发生呢？从分权理论上分析这一担心也不是毫无道理的，所有这些都是带来的一些新的问题。
前已提及，单纯的讲检警关系并不能根本性的解决问题，在审前程序中，检警关系相对而言是一个小的监督和制约关系，而二者都要受到来自于中立的司法官的审查才是一个大关系，小关系重在解决审前程序中一定的违法性问题，并完善和加强起诉方的力量和机制，大关系从根本上解决了强力侵权问题，因此，未来中国建构的审前程序应当是一个以公诉为中心，侦查为辅助，由检察机关主导侦查，侦查协助检察机关，但侦查机关本身又具有一定的独立性的，二者加上辩护方都受司法抑制的一种良性的关系与构造，只有这样才能解决审前程序中出现的一切问题。因此设计未来中国的检警关系，也应当适当考虑司法抑制在审前程序中的位置。我认为，建构未来中国的检警良性关系，应当满足以下几条基本的要求：
1）、检察机关与警察机关同时享有侦查权。国外也有此规定例，将侦查权赋予两个机关是因为，两个机关同属刑事审判准备程序中的追诉一方，有着内在的亲和性 ，职能的区分有利于专司其责和彼此制约，但是在检警一体化模式下，检察与警察毕竟是两个机关，专司其责并不能产生审前程序中的良性关系，相反，让检察机关承担部分的侦查权是具有一定积极意义的，比如对于案件简单的补充侦查如果还要退回警察机关侦查浪费资源，降低效率，何况，在中国长期以来检察机关就具有了对特殊案件的侦查权，因此赋予检察机关侦查权存在着现实可行性，当然对于某些侦查技术要求高的侦查任务由警察机关完成也是必要的。
2）、检察机关对警察机关，至少是警察机关中执行侦查任务的人员享有一定的指挥权和控制权。检警一体的一体不是组织上的一体，也不是人事上的一体，更不是两个机关简单的合并 ，而是一个由检察机关主导，警察机关具体实施大部分侦查任务的一种高效、有力、协调的关系，在具体案件的侦查过程中检察机关应当对侦查人员具有一定的指挥权和控制权，当然这种指挥与控制权应当由法律明确化，而不是恣意的。如果不享有这种权力，所谓一体就无从体现。只有赋予检察机关一定的指挥权，检警关系才能真正的理顺，否则扯皮与低效率现象就不可能真正消失。
3）、享有侦查权的警察人员负有报告和服从检察意见的义务。检警一体的模式下，警察的侦查活动从属于检察机关的起诉和指挥，因此，应当规定，在特定的条件下，警察对于侦查事务具有适时报告的义务，对于检察机关的检察意见没有特殊理由的应当服从，除非特殊理由并经过上级机关的批准才可以暂时不予执行，但待上级机关命令其执行时或者不予批准时都应当执行，当然超出检察权限的除外。警察的报告和服从义务与检查机关的指挥控制权相得益彰，共同成为检警良性关系的基础。但是，检警一体也不意味着警察机关的绝对服从地位，警察机关应当有一定的独立性和自主的权力，以不减少其侦查的积极性，因此中国建构的检警关系也应当是一种适当的一体化模式，要兼顾多种价值目标的要求。
4）、对于不服从检察建议的侦查人员，检察机关具有一定的人事奖惩和调离侦查岗位的权力。无保障就没有权利，同样没有保障，也难以成其为权力。权力本身就代表一定的服从性和强制力，如果没有保障，权力也就没有了稳定的基础。因此，赋予检察机关在特殊情况下对于违反侦查规则的警员一定的奖惩权有其必要，当然也有人提出应当赋予检察机关向违规警员上级的检察意见权，我看也具有一定的可行性。
5）、侦查、检察同时受到来自于法院的审前审查与裁定。良性的检警关系，可以保证审前程序快速，高效，准确的进行，但是这一切对于彻底解决审前程序中的问题是不够的，我认为一个良好的检警关系不光要讨论这二者的关系，还应当考虑二者在整个刑事诉讼或者审前程序中的地位问题，因此，适当的引入司法抑制制度也是必要的，因为我国构建上述的检警结构后效率提高了，但违法现象并不能真正、彻底的解决，必须有一个中立的司法官对于两机关的强制性侦查措施进行审查，对于起诉进行预审，以明确侦查完结的案件也不一定能够进入审判程序，以防止检警两机关一体化后联合违法情况的发生。当然，鉴于目前中国所处的特殊阶段，我认为将强制性侦查手段的批准暂时性的赋予检察院也是可行的，但仍然要受到各种体制和权利的制约，如非法证据排除规则的完善等等。
总之，检警一体化符合现代刑事诉讼的基本规律和发展潮流，是未来中国检警关系努力的方向，现阶段我们可以选择暂时性的检察引导侦查和一次性检警一体化改革两种方案，但从改革的目标来看，检警一体对于建设中国的法治事业来说是必要的和可行的，加上尽可能的引入司法抑制制度，使检警关系在一个良性的态势下更好的发展并发挥更大的作用。
